水权的特征及界定

姜文来
中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所副研究员

　　产权理论是以研究产权的界定和交易为中心的基本经济理论，具有强大的生命力，目前已经扩散到经济各个领域，特别是在分析资源配置过程中外部效应、企业经济行为、国家经济增长等方面发挥了重要作用。水权是产权理论渗透到水资源领域的产物，本文以水资源的内涵为基础，阐述水权的特征及其界定原则。

　　水资源的新内涵

　　正确认识水权，首先必须明确水资源的内涵，因为水资源内涵不同，水权的内涵和特征存在较大的差异。
　　人们对水资源的认识可以说是智者见智，仁者见仁。联合国教科文组织认为，水资源指可利用或有可能被利用的水源，这个水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为了满足某种用途而可被利用。由于该定义的权威性，它被广泛地加以引用。但仔细加以分析，此定义也具有一定的局限性，如目前大量存在并且导致生态环境恶化的污水就难以划分到水资源的范围，这样对于综合优化配置利用水资源是极为不利的。针对这种情况，作者在此基础上赋予水资源新的内涵，即水资源包含水量与水质两个方面，是人类生产、生活及生命生存不可替代的自然资源和环境资源，但在一定的经济技术条件下能够为社会直接利用或待利用，参与自然界水分循环，影响国民经济的淡水。此定义有三个显著的特征：一是将经济、技术因素隐含在水资源中，强调了水资源的经济属性和社会属性；二是将失去使用价值的污水划归到水资源行列中，为污水再次开发利用开辟了途径；三是明确强调水资源是环境资源，因而水资源的开发利用必须限制在环境可承受范围之内。

　　水权的特征

　　水资源的内涵明确以后，再来探讨水权就有了特定的空间。纵观国内外，水权尚未有一个“权威”的定义，研究者常常根据实际需要进行界定。作者认为，水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和（包括自己或他人受益或受损的权利），其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。
　　水权与一般的资产产权不同，具有明显的特征，主要表现在以下几个方面：
　　第一，水权的非排他性。我国宪法规定，水资源归国家或集体所有，这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实践上来看，水权具有非排他性，这是水权的特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题，理论上水权归国家或集体所有，实质上归部门或者地方所有，导致水资源优化配置障碍重重。我们以黄河为例，尽管成立了黄河水利委员会代理水利部行使权力，并且在黄河水管理上发挥了积极的作用，但水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观，“水从门前过，不用白不用，多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为。大量引水无疑加剧了黄河断流，引起更大的生态环境问题。国家水资源拥有的产权流于形式，水权强排他性转化为非排他性。
　　第二，水权的分离性。根据我国的实际情况，水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离，这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下，水资源所有权归国家或集体所有，这是非常明确的，但纵观水资源开发利用全过程，国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委授给地方或部门，而地方或部门本身也不是水资源的使用者，他通过一定的方式转移给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者相分离，所以导致水权的非完整性。
　　第三，水权的外部性。外部性，也称外部效果，他是指那种与本措施并无直接关联者所招致效益和损失。例如，工厂排放的污水，污染了江河，使渔业受到损失，对于受害者而言，这是一种负的效果。
　　水权具有一定的外部性，它既有积极的外部经济性（效益），也有消极的损失。我们以流域为例，如果上游过多地利用水资源，就可能导致下游水资源可利用的减少，甚至江河的干涸，给下游带来一定的损失。同样，在某一地区修建大型水库，由于改善了局部地区的小气候，可能给周边地区带来额外的效益，如增加旅游人数，为当地提供一定的就业机会等。
　　第四，水权交易的不平衡性。由于我国的水资源归国家或集体所有，水权的交易是在所有权不变的前提下使用权或经营权的交易，交易的双方是两个不同的利益代表者，其地位是不一样的，一方通常是代表国家或集体组织行使水资源的管理权，它出让产权；另一方则是为了获利的水资源经营者或使用者，产权出让者可以凭借政府的良好形象或者权威对出让的产权施加影响，而且他们具有垄断性，而购买者则不具备这样的优势，他们只能被动地接受这种影响。特别是水权交易在另一情况下变得更加不平衡，如由于商业欺诈或者腐败的原因，水权可以通过不正当的手段获取，尽管这只是一种特例。

　　水权界定的原则

　　合理地界定水权，是水资源高效利用的基础，也是完善水市场的前提，由于水资源的特性和水资源作为商品的特性，决定了水权的界定不同于一般的资产，他必须遵循以下基本原则。
　　第一，可持续利用原则。我国水资源存在许多问题，简单地概括为“水多、水少和水脏”，这些问题的存在和积累，严重地制约了国民经济的发展，威胁人类的生存。水是国民经济发展的重要资源，是社会可持续发展的物质基础和基本条件，它的过度开发和水环境的破坏，必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力，并且威胁后代人的生存和发展，所以，必须站在全社会和中华民族持续繁衍的战略高度来认识水资源，在水权界定中，水资源可持续利用必须加以贯彻和实施。
　　第二，效率至上原则。我国是世界上13个贫水国之一，同时也是水资源浪费大国。当前我国灌溉用水的利用率只有0．3～0．4，与发达国家的0．7～0．9相比，相差0．4～0．5；农作物水分生产率平均0．87千克／立方米，与以色列2．32千克／立方米相比，相差1．45千克／立方米。从用水效率上来看，我国1995年的用水效率只有美国1990年的1／8，日本1989年的1／25。为了满足21世纪16亿人口物质生活的需要，我们只能深挖现有水资源潜力，提高单位水资源的生产效率，这是水权界定必须关注的问题。水权界定所提到的效率，应该站在全社会、流域和水资源利用、生命周期等综合角度来考察，生命是第一的，用于生活的基本水量其效率是非常大的，所以水资源的利用必须首先满足生活，在此基础上，水权的界定应有利于全社会的节约用水，有利于将水资源向高效益产业倾斜。
　　第三，公平交易的原则。公平、效率、持续协调统一是我们在水权界定过程中追求的理想目标，但在现实中经常存在冲突，如坚持将水资源向高效率产业倾斜的效率原则，会产生一系列问题，我们以农业水资源向城市生活和工业倾斜为例加以说明。近年来，农业水资源向城市生活和工业转移数量不断加大，水资源利用整体效益得到提高，但在一定程度上对农业的水权构成了侵犯，农民不得不加大节水投资力度，在一定程度上加大了生产成本，我们必须采取必要的措施补偿这种成本，这样才是公平的。同样，在流域范围内（或跨流域）不同省份水资源分配和流动，也涉及到利益的再分配，所以在水权界定时，应该考虑公平交易的原则，只有这样，水权的交易才可能变为现实。