21世纪中国水资源的严峻形势及其对策

张 岳

　　中国是一个多灾之邦，治国必先治水，治水才能安民兴邦。这是历史经验的总结。新中国成立半个世纪以来，党中央、国务院十分重视水利建设，动员亿万人民群众，进行大规模的水利建设，兴修了数以万计的各类水利基础设施，为保障国民经济发展和社会安定发挥了巨大作用。特别是中国以仅占世界平均水平1/4的人均水资源量，实现了经济社会连续20年的高速发展；以占世界9 %的耕地，解决了占世界22%人口的粮食问题，取得了举世瞩目的成就。
　　党的十一届三中全会以来，水利的改革与发展发生了深刻变化。由主要为农业服务，逐步向服务于国民经济和全社会转变；由计划经济下的运转机制，逐步向适应社会主义市场经济转变；由以社会效益为主，逐步向实现社会、经济和环境的综合效益转变。特别是把水利建设放在国民经济和社会发展的基础设施建设的首位，标志着水利在国民经济中的地位发生了根本性的变化。近十年来，水利建设对防御水旱灾害，保障农业生产，促进经济发展，维护社会稳定发挥了重要作用，标志着水利事业进入了一个新的发展阶段。
　　21世纪水的问题已成为世界各国关注的焦点。中国的水问题始终是个大问题，洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患，干旱缺水和水环境恶化对中国的经济社会发展巳构成重大威胁。如何解决好中国水多、水少、水脏和水环境恶化这三大灾害，直接关系到水资源的可持续利用、粮食生产的安全、经济增长方式的根本转变、国民经济的可持续发展、维护生态环境的安全，以及国内国际环境的安定，已成为我国经济社会可持续发展的重大战略问题。党中央、国务院对解决三大灾害问题一直十分重视，特别是经受1998年特大洪水的考验后，中央领导针对水利的现状和未来提出了治水方略，这是21世纪制定中国水利发展战略的指导思想和治水方针。因此，从可持续发展的战略高度，水利必须转变观念，及时调整治水思路，水利要与国民经济和社会发展紧密联系起来，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题统筹规划，综合治理，科学管理，特别要重视水资源的合理配置、高效利用和保护，依法治水、科学管水、努力实现水利现代化。

　　一、21世纪面临的重大水问题

　　当代人口、资源和环境的协调发展已成为国际社会共同关注的重大战略问题，中国是世界人口大国，但人均淡水资源却是贫国。我国水资源可利用量、以及人均和亩均的水资源数量极为有限，降雨时空分布严重不均，地区分布差异性极大，这是我国水资源短缺的基本特点。目前水资源短缺问题己成为国家经济社会可持续发展的严重制约因素。但我国水资源可利用量是有限的，从目前现状来看，就全国而言，人均占有淡水资源量只有2200立方米，从地区来看，水资源总量的81%集中分布于长江及其以南地区，其中40%以上又集中于西南五省区，这是先天决定的水情。从人均占有量来看，人均占有淡水资源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比东部可以高达五、六百倍。这是我国北方属于资源型缺水的根本原因，南方地区水资源虽然比较丰富，但由于水体污染，水质型缺水也相当严重。目前全国性的干旱缺水越来越严重，尤其北方地区发生水危机已不是危言耸听。
　　(一) 主要灾情
　　进入90年代，中国水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化问题越来越严重。
　　(1)洪涝灾害：累计的直接经济损失超过了1.1万亿元，约相当于同期财政收入的1/5。直接经济损失超过1000亿元的年份有1994年(1797亿元)、1995年(1653亿元)；直接经济损失超过2000亿元的年份有1996年(2208亿元)、1998年(2684亿元)。世界银行曾测算，中国每年洪涝灾害损失100多亿美元。
　　(2)干旱灾害：由于供水不足每年直接影响工业产值2300亿元，正常年份和较旱年份，粮食减产在100～250亿kg(正常年份，如1996年减产100亿kg，较旱年份，如1994年、1995年减产粮食250亿kg)，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿kg，对粮食生产造成的损失是新个中国成立以来最严重的年份)。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的损失约为350亿美元。
　　(3)水环境：一是水土流失，区域性、局部性的治理成效较大，但面上的水土流失治理进程缓慢，边治理、边破坏的现象还很严重，特别是开发建设项目人为造成新的水土流失急剧增加。全国平均每年因开发建设活动等人为新增的水土流失面积达1万平方公里，每年堆积的废弃土石约30亿吨，其中20％流入江河，直接影响防洪保安。二是水体污染严重，由于工业废污水排放量的急剧增长，并未经处理直接排放到河道里，导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化。世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。这就表明，水环境质量在继续恶化，造成的经济损失也十分巨大。
　　以上这三大灾害合计年均经济损失达1000亿美元，占全国年GDP的15%左右。从这三大灾害损失来看，进入21世纪这三大灾害，水资源源的短缺和水环境恶化将上升为主要矛盾。
　　(二)主要矛盾
　　1. 水资源短缺形势严峻
　　五十年来，全国水资源开发利用率已达到21%。特别是近20年来，由于供水能力增长缓慢，1978～1998年全国供水能力年增长率约为1%左右，而同期国民经济以8～12%的高速度增长，同期人口又增加了约2.5亿，更加剧了缺水矛盾。值得注意的是，由于人类活动的影响，降雨与径流关系，产流与汇流条件都在发生变化，有些江河的天然来水量己呈现衰减的趋势。黄河下游频频发生断流、海河成为季节性河流，以及内陆河部分河流干枯，2000年发生的旱灾，经济损失严重，充分暴露了我国城市供水系统和农村抗旱能力的脆弱性，是水资源供需矛盾的集中表现。
　　目前，全国每年缺水量近400亿m³，其中，农业每年缺水300多亿立方米，平均每年因旱受灾的耕地达4亿多亩，年均减产粮食200多亿公斤；城市、工业年缺水60亿立方米，直接影响工业产值2300多亿元； 农村还有2400多万人饮水困难；在全国668座城市中，有400多座缺水，其中100多座严重缺水。天津市由于连续四年遭受华北干旱影响，为天津供水的潘家口水库水位已接近死库容，于桥水库已无水可供，直接威胁到天津市的生活和生产用水，尽管采取一系列限制用水措施，但今冬明春用水水源仍难以保证。为此，国务院批准了水利部制定的“引黄济津”应急输水工程的实施方案。
　　进入21世纪，随着我国人口的增长、生活质量水平提高、城市化进程加快，人均水资源占有量将进一步减少，而用水量却进一步增加，水资源供需矛盾更加突出，缺水已成为影响我国粮食安全、经济发展、社会安定和生态环境改善的首要制约因素。维护生态环境安全的
　　2.水已成为维护生态环境安全的严重问题
　　全国现有土壤侵蚀面积367万平方公里，占国土面积的38%，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里，其中黄河中上游和长江上游地区，以及海河上游地区水土流失最为严重。严重的水土流失使我国每年平均损失耕地100多万亩，流失土壤50多亿吨，导致生态环境恶化，河湖泥沙淤积，加剧了洪、旱和风沙灾害。我国自然生态脆弱，加之不合理的人类活动，进一步加剧了水土流失、土地退化和水体污染。
　　全国地下水由于长期超采，又不能得到回补，目前年超采量达80多亿立方米，已形成了56个区域性地下水位下降漏斗，导致部分地区地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地区由于不合理的水资源开发利用，导致下游河道断流、河湖萎缩，下游有些尾闾与湖泊消亡，生态环境严重恶化，胡杨林大面积枯死；草场退化，荒漠化加剧，沙尘暴发生频率增加；此外，有些灌区和绿洲，由于大水漫灌、排水不畅，导致严重的土壤次生盐渍化，土地质量下降，农业生产能力衰减。
　　1999年全国年排放废污水总量606亿吨(不包括火电直流冷却水)，其中工业废水占67%，生活污水占33%。根据1999年水质监测资料，对全国11.36万公里河长进行评价的结果，Ⅰ、‖类水河长只占30%，Ⅲ类水以上的河长占70%(其中Ⅰ类水河长占5.5%，‖类水河长占24.5%，Ⅲ类水河长占32.4%，Ⅳ类水河长占12..6%，Ⅴ类水河长占7.8%，劣Ⅴ类水河长占17.2%)。

　　二、21世纪水利面临的十大挑战

　　邓小平同志指出：“要善于从战略上看问题，要研究下世纪前五十年的发展战略和规划。采取有力步骤，使我们的发展能够持续、有后劲。”水利发展面临着严峻的挑战，我们要抓住机遇迎接挑战，把水利建设作为保障经济社会持续发展的一项重大战略措施来抓。
　　(一)人口增长出现峰值，人均水资源量降到低谷。我们面临的是庞大的人口基数，如果2030年人口增长达到峰值总人口就达到16亿，人均占有水资源将下降到1750立方米。人口的增长不仅增加对水的需求，而且增加对资源和生态环境的压力，对水的有效利用会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。
　　(二)水的供需矛盾更加尖锐，开发利用更加艰难。中国水资源总量为2.8万亿立方米，专家们根据国际上评估的标准认为，中国水资源的可利用量大约为10000-11000亿立方米，1997年，我国年总用水量达到了5623亿立方米。按照21世纪中叶中国达到中等发达国家水平的战略目标，初步估计，我国未来水需求将达到7500-8000亿立方米，在现有基础上再增加1500-2200亿立方米的供水能力。鉴于区域发展的不平衡，可经济开发的水源不仅受到区域性的限制，而且可开发利用的水资源的难度也越来越大，因此，中国未来水资源的开发利用将更加艰难，供需矛盾将会更加尖锐。
　　(三)经济快速增长相应废污水排放量将急剧增长。未来50年，这种发展趋势对供水基础设施建设提出了挑战。基于目前废污水的处理和回收利用偏低的现状，如果未来50年工业用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城镇快速发展，废污水的排放量将会数倍、甚至十几倍的增加，势必加剧水环境的恶化。因此，中国将面临解决水资源短缺和废污水处理、水环境治理的巨大压力。
　　(四)全球气候变化的影响，北方地区水资源紧缺矛盾更加尖锐，南方地区洪涝灾害可能更加严重。目前全球气候变暖、臭氧层破坏、土地退化、沙化、海平面升高、资源匮乏等将造成一系列的全球性的环境问题，已引起全世界的关注。 全球气候变暖对中国降水、水资源和地区性的分配，以及可利用量势必会带来影响，尤其是北方地区将会带来不利的影响。因此，可以预见未来50年内，水旱灾害防治任务更加繁重，尤其北方地区水资源短缺的矛盾将会更加尖锐。
　　(五)北方地区缺水形势严峻，黄河及其以北地区河道断流情况加剧。中国北方地区水资源短缺是随着人口、经济社会发展而逐步加剧的。黄河断流、天津城市用水告急就是北方地区水资源供需矛盾的集中表现。黄河断流的原因虽然有许多因素，但主要因素是经济发展导致用水量急剧增加，管理不善和用水浪费造成的，还包括区外引水等因素。专家们分析认为，在未来10-30年内，黄河每年将缺水40-150亿m3，如果未来50年，黄河流域干旱频率增高，黄河中下游泥沙淤积量增加，有可能加重水资源短缺和治黄的难度。黄河以北紧邻的海河流域，尤其是京、津两大城市早在70年代、80年代就出现用水危机。进入21世纪如果北方缺水不能未雨绸缪，我国北方地区缺水问题将直接影响国家经济发展和社会稳定。
　　(六)粮食增长主要在北方，产粮区与水资源不相匹配的矛盾更加尖锐。在中国历史上水利与经济区的形成和转移密切相关，盛唐时期生主要经济区在北方，当时水利设施的数量的比重占全国41%，到宋朝主要经济区转移南方，北方水利建设被忽视，这时水利设施的数量只占7%，到清朝北方又成为政治经济中心，水利设施的数量又上升到占全国49%。
　　新中国成立以后，我国的粮食生产主要在南方，曾形成“南粮北运”格局。然而，随着南方经济的发展，粮食生产比较效益下降，水利建设力度减小，粮食增长主要转移到北方，产粮区与水资源不相匹配的矛盾更加尖锐，导致北方旱灾更加严重。在1985年以前，中国长江以以南地区的粮食生产总量占全国粮食生产总量的比重略高于人口占全国人口的比重，南方地区人口占全国总人口的57.1—57.8%，粮食产量占全国粮食总产量的57.2—61.5%，50年代、60年代、70年代前期，南方粮食在低消费水平下，自给有余，余粮调给北方，1953—1959年年均南方净调给北方粮食332.97万吨，1960—1969年年均净调给北方粮食174.54万吨，1970—1975年均净调给北方粮食192.82万吨，从而形成“南粮北调”的格局。
　　由于经济发展，南方粮食生产比较效益下降，农田水利建设比北方明显减缓。1998年南方地区有效灌溉面积35978万亩，比1980年只增加1679万亩,仅增加了4.9%，其中，东南沿海地区还减少了912万亩，减少了12.4%。而北方地区有效灌溉面积由30979万亩增加到40554万亩，增加9575万亩，增加了30.9%，其中，东北地区有效灌溉面积由3242万亩增加到6533万亩，增加3291万亩，增加了一倍多。蒙宁新区和华北地区灌溉面积也有很大的增加。
　　随着南方农田水利建设的减缓，粮食播种面积的减少等因素的影响，导致粮食增产在全国的贡献率大幅度减少。表8—17中列出了南北方1985年前后在我国粮食总产增产中贡献率的变化。1952—1985年我国粮食增产量中，南方占61.4%，北方占38.4%。1985年以后，粮食生产地区格局发生了巨大逆转，北方地区的粮食生产的增量比重已上升到69.4%，其中华北地区占25%，而南方粮食生产增量却下降为30.6%。全国粮食总产量中，北方地区由1985年占40.7%上升到48.4%，南方地区由59.3%下降到51.6%。人均拥有粮食，北方由表1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了38.7%；而南方地区由372公斤只增加到377公斤，几乎没有增加。
　　随着南方粮食生产的减缓，导致了南方粮食总量不足。根据国家计划委员会农村经济司、国家统计局农调总队研究，1978—1990年平均南方粮食自给率100%以上，1991—1994年平均粮食自给率下降至95.2%，1997年南方粮食自给再下降到95.9%,每年需要从北方调运粮食1400万吨以上。粮食产销地区格局逆转为“北粮南运”，这种格局的急剧变化，对未来50年粮食生产总量的增长将产生严重的影响。目前，北方地区水资源短缺的矛盾己十分尖锐，如果未来年粮食生产总量的格局不发生根本性的变化，那么，未来北方，尤其是华北地区水资源短缺的矛盾将更加尖锐。
　　(七)水利工程将进入百年期，巩固改造任务繁重。 我国水利设施目前面临着两大威胁：一是现有水利基础设施面临着萎缩衰老的“危机”，二是工程保安、维修、更新、配套任务大，这是历史遗留下的问题。到21世纪中叶这些水利基础设施将逐步进入百年期。由于种种历史原因，当时对自然规律认识不足，按经济规律、按照基本建设程序办事不够，设计标准普遍偏低，再加上重骨干、轻配套，重建设、轻管理。因此，许多水利基础设施配套差、尾工大、设备老化失修、管理水平低，运行状态不良，至今没有能充分发挥应有的效益。如果未来50年，现有水利基础设施不能巩固、提高和充分发挥效益，那么现有水利基础设施存在的问题很可能成为经济社会发展最大的制约因素。因此，随着水利基础设施逐步进入百年期，巩固改造任务愈加繁重。
　　(八)科技含量和管理素质低，提高科技和管理水平任务艰巨。从目前来看，我国科技水平与发达国家相比，存在着很大的差距。因此，未来水利基础设施效益和水资源利用率的提高，缓解水资源短缺矛盾，都取决于科技水平和管理水平的提高。在水利领域，目前水利科技贡献率只有32%左右，水的有效利用和节水技术的应用没有引起高度的重视，在水利建设的指导思想上，重建设、轻管理，管理机构不健全，管理人员素质普遍较低。因此，进入21世纪，依靠科技进步，提高水利科技水平和管理人员素质的任务十分迫切，也十分艰巨。
　　(九)水价过低，建立水市场经济体制任重道远。目前水价格偏低不利于节水和水资源的有效利用，也不利于各方面资金投入到水资源的开发利用上来。国内外经验表明，提高供水价格，可以促进节约用水和延长工程使用年限。因此，制定有利于水资源可持续利用的经济政策，对缓解水资源的供需矛盾至关重要。 30多年来，国家发布的收取水费和水价改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一个原因，就是人们缺乏对水的认识，更缺乏水是商品的意识。加上农业一直是用水大户，它更难靠市场经济来调节。因此，从总体来看，水市场体制的建立任务十分艰巨。
　　(十)管理体制分割，影响水资源的统一管理。实践表明，水利涉及到农业、工业、水运交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等；水资源利用涉及到防洪、排涝、灌溉、水电、供水等等；水利是国民经济和社会发展第一位的基础设施。但是长期以来，无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础设施对待。目前水资源分地区、分部门的管理体制，既不利于水资源的有效利用，也不利于生产力的发展。因此，“多龙管水”的时代应当尽快结束，现行的管理体制再不改革，直接影响水资源的可持续利用。

　　三、21世纪中国水利发展战略

　　为保障国民经济的可持续发展和实现社会主义现代化建设第三步战略目标，面对中国21世纪水资源严峻短缺的整体态势，水利建设从工程型水利转向资源型水利的发展战略选择，这是观念上的重大转变、思维方式的重要变革、水利战略上的重点转移，是21世纪水利发展战略的必然选择，是21世纪水利保障经济社会可持续发展的必然之路。?从人类发展历史的角度来看，水利建设可以划分为三个阶段，即工程型水利、资源型水利和环境型水利三个不同的发展阶段。但这三个阶段并不是相互排斥和对立的，而应当是连贯和相辅相成的，只是在不同的发展阶段，各自的侧重点不同而已。当然由于我国地域性和经济社会发展水平的差异，各地发展战略的选择仍应当根据当地的经济社会发展水平来选择。
　　(一)水利发展战略性的抉择?
　　从工程型走向资源型水利，应该说，我们走过了几千年的历史。中国几千年来，经济社会的发展都是以工程型水利作为物质基础的。因此，经济社会发展的今天和未来，在我们走向资源型水利与环境型水利的不同时期，仍必须依托于工程型水利作为其基础，脱离了工程也就谈不上水资源的开发和利用。但就资源型水利的内涵来讲，它应当包括两个层次，即广义的和狭义的两个方面，从广义上讲，水与各种资源(包括耕地和矿产等各种资源)都有一个优化配置的问题，从狭义上讲，主要是水资源自身(包括各种水源和水的多功能与综合利用等)和区域性的优化配置问题。因此，从工程型水利转变为资源型水利应当把它看成是不同发展阶段的产物。因此，从可持续发展的战略高度上看，在水利发展战略上，战略的重点是依靠科技进步和技术创新，以水资源的高效利用和可持续利用为目标，实现资源的优化配置和措施的优化组合，以保障经济社会的可持续发展。解决中国水的问题，国家宏观发展战略和产业结构的调整，必须从战略的高度，优先发展水利基础产业，结合国家宏观发展战略和产业结构的调整，加快水利基础设施建设的步伐；依靠科技进步和体制、制度的创新，通过资源的合理配置和措施的优化组合，力争在21世中叶基本上解决中国水的问题。
　　资源型水利与工程型水利，从性质上讲工程型水利强调的是经济社会发展是以水利工程数量为主体，资源型水利强调的则是在依托水利工程数量的同时，要依托资源的优势，重视资源的合理配置；重视工程的数量，更重视工程的质量；重视工程建设，更重视工程的管理；重视工程措施，更重视非工程措施，建立以资源优化配置为基础的节约型的经济社会发展体系和措施优化组合的防洪减灾体系。因为，过去防洪、灌溉和供水量的增长，主要靠传统措施，即水利工程数量的增加来解决，而未来的防洪、灌溉和用水量的增长，已不可能全靠兴修工程来解决，而依靠科技创新将成为战略的重点，要走效益型、科技型、优化型、集约型经济发展的模式，这是世界上发展的趋势，是中国历史性的转变，也是中国走出水资源短缺困境的根本途径。总之，资源型水利的最终目标是“合理配置、优化调度、节约高效、统一管理、永续利用”的二十字方针。?
　　(二)水资源可持续利用的理论体系
　　资源型水利的最终目标是水资源的可持续利用，或者称之为永续利用。这一概念在某种意义上等同于经济社会可持续发展的理论。水是自然资源，又是经济资源，更是战略资源，是可以不断循环和更新、自我增值的资源，是人类共享的资源。因为水最基本的特性是人类的生命之源、人类生存与发展的大动脉，维护生态环境安全的命脉。它涉及人类的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门。它具有除害兴利的双重作用，兼有公益、半公益性的特点，鉴于工业化与城市化、现代化的的同步，城市水资源的短缺就成为未来发展的焦点，中国水资源短缺的态势是十分严峻的，已成为经济社会可持续发展的严重制约因素，或者说首要制约因素。
　　为了实现可持续发展和科教兴国两大战略，以及实现“两个转变”（即体制 上从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式上从粗放型向集约型转变），加强水资源可持续利用的理论研究，解决好水资源合理配置、高效利用和有效保护问题，协调好生活、生产和生态三者用水的关系，这对加快我国水利建设步伐，推进水利现代化的进程具有深远的历史意义。我对建立水资源可持续利用的理论归纳了八大体系。
　　1.以发展为主题，加快水利基础设施建设。可持续发展的核心是发展，发展是硬道理。尤其是我国人口众多，自然条件较差，国家经济发展和国力与人民生活水平都比较落后，是一个发展中国家。鉴于中国水情特点，水多成灾，水少为患，水赃贻害，尤其是水资源短缺已成为经济社会可持续发展的严重制约因素，与世界上自然气候条件优越的国家相比，中国治水的难度要大得多，因此，坚持发展是硬道理的基本原则，加快水利基础设施建设，实现水资源可持续利用，才能保障经济社会的可持续发展。
　　2.以改善人类生存环境和提高国民生活质量为根本。地球本身就是一个水球，保护地球首先保护水球，因为水是一切生命和环境的血液，既是人类生命之源、又是自然生态环境的主要因素，通过水在生态系统中的循环，能有效的维系自然生态系统的自我平衡，但水资源的不合理开发和污染不仅对生态系统自我平衡构成威胁和破坏，而且对提高国民生活质量构成严重威胁。因此，为了保护人类的生存与发展，维护生态环境的安全，必须构筑水资源与人口、资源、环境和经济社会协调发展的良性循环体系。
　　3.以人为本，坚持“资源共享”原则。中国可持续发展要立足于中国的水情，中国水资源的地区分布反差极大，南北和东西的人均水资源量可以相差十几倍和上百倍。因此，全人类都共同拥有，也共同保护地球，那么我们更应体现“资源共享、代内和代际公平”的原则，因此，从流域内和流域间(包括跨流域的调水工程)对有限的水资源进行合理的配置，对有限的的水资源进行合理的配置，使水的利用在局部和整体上与经济社会发展获得最佳配置和最优效益。
　　4.以现代化为支柱，推进以水资源可持续利用为主轴的现代化水利体系。现代化的核心是工业化和伴随的城镇化。无论是农业现代化，还是国家现代化都必须依靠水利现代化的支撑和保障。因此，水利必须紧紧围绕经济社会发展这个中心，不能就水利论水利，要从传统水利向现代水利转变，不能再单纯只靠工程数量，而主要是靠水工程的质量和合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，实现水资源的可持续利用。
　　5.以调整用水结构为契机，坚持以供定需原则。因为淡水资源是有限的，受资源条件、工程条件、技术条件等诸多因素的影响和制约，因此，要防止无休止、无序的开发水资源，向有序、科学、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相应用水需求量将呈快速增实的势头，由此将引发用水结构的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件。按照“以供定需”原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。
　　6.以科技为动力，走内涵发展的道路。面对中国水资源短缺的严峻形势，水资源的开发利用和用水量增长方式及其管理模式，必须从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，要把节水灌溉作为革命性措施来抓。农业用水要改变大水漫灌等落后的生产方式，以挖潜配套改造提高效益为主，不仅是降低了供水成本，而且减少了污水排放；加强水污染防治，废污水排放必须达标排放，减少水污染，提高废污水的处理回用率都是保障水资源可持续利用的根本性措施。因此，依靠科技创新和体制创新，提高科技含量和水的安全度，提高水利科技成果的贡献率，提高水资源的利用效率，提高单位水量的生产能力。积极研究劣质水、微咸水和海水等非常规水资源的开发利用，构筑节水治污为先的水资源不断循环更新自我增值的可持续利用的良性循环和运行体系。
　　7.以水权为核心，水价为手段，建立具有中国特色的适应社会主义市场经济体制的水市场机制。中国社会主义市场经济体制正在建立过程中，由于历史原因，水不是商品，也就没有建立市场机制。因为水具有除害兴利双重特性，兼有公益、半公益性特征，并涉及国民经济社会各个领域和部门，直接关系到每个公民的生存环境和生活质量，这些特性和特征互相影响，构筑了一个十分复关部水市场环境。水资源短缺又不可能完全靠市场调节来配置，因此，中国的水市场是一个不完全的、或者说有条件的在国家宏观调控下水市场。建立水市场水权是第一位的，水的所有权、分配权、使用权、受益权，以及水工程的产权等等，都需要通过深化水利改革进一步以法规形式确定下来，通过水权的确定、水价机制的形成，才能逐步建立有条件的水市场经济体系。目前水价过低不利于水资源的合理配置和高效利用，因此，随着社会主义市场经济的逐步完善，制定以水权核心、水价为手投、水资源有偿使用的的水市场机制及其经济政策对保障水资源可持续利用至关重要。
　　8.以法规为保障，建立水资源可持续利用的法规及其政策体系。依法治水、依法管水，这是实现水资源可持续利用的重要保障。目前水管理体制不顺，地表水与地下水，供水与用水、排污与治污等部门和条块分割的“多龙管水”体制已严重制约水资源的综合开发、合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，导致人为不合理的水事活动，增加地区间的水事纠纷，甚至对水资源可持续利用带来负面影响。因此，尊重自然规律和经济规律，坚持人与水和谐共处、坚持政府宏观调控、企业化管理、用水户参与的原则，大力推进水利产业化和现代化的进程，必须加快建立水资源可持续利用的法规及其政策保障体系。

　　四、水利发展战略布局与重点

　　根据我国的自然特点，依据东中西部的经济发展水平和我国现代化建设与跨世纪发展宏伟蓝图，全国水利建设的总体布局为：实施巩固东部，加快中西部的发展略，以长江、黄河两大流域为轴线，把西北和西南大开发和东北经济区、黄准海经济带的开发与沿海经济带共同构筑支撑我国经济持续增长的‘井’字型生产力布局。
　　按照‘井’字型生产力布局，水利既要为国民经济和社会发展提供支撑和保障，国民经济和社会发展布局也应考虑防洪要求和水资源承受能力。在水资源紧缺地区 ，要根据水资源承载能力，合理确定工业、城市及灌溉发展规模和产业结构，避免布置高耗水、重污染的工业项目，严禁盲目发展灌溉面积，生态环境建设要考虑降雨和水资源条件；在洪水影响范围内，经济建设生产力布局和城市建设必须符合防洪规划要求，并承担相应的风险，严禁盲目围垦、设障、侵占河湖洲滩及行洪通道。
　　从“十五”计划开始，水利的布局要在巩固提高中东部地区防洪和供水能力的同时，重点加强西部水利建设，兴建环境保护和控制性水利枢纽工程，改善西部生活、生产条件和生态环境。要加快做好南水北调和北水南调的前期工作，争取尽快开工建设，优化我国水资源配置，以东西互补、南北互济，以丰补枯，多途径缓解北方地区水资源紧缺的矛盾。要大力开发西部水能资源，实施西电东送，发展西部经济，缓解东部地区供电矛盾。构造以七河四线（南水北调东、中、西线和北水南调）为骨干，点、线、面结合的治理、开发利用体系，基本解决我国洪涝灾害、水资源不足和水环境恶化问题。

　　五、21世纪节水是水资源可持续利用的战略重点任务

　　进入新的世纪，我国水资源短缺的矛盾更加尖锐。特别是人口仍持续增长，到2005年和2010年，我国人均水资源占有量将由目前的2200立方米分别下降至2000立方米和1800立方米左右，已经达到了世界公认的缺水警戒线。我国北方九省市人均水资源量将不足500立方米，大大低于缺水警戒线，属于极度缺水区。但人口的增加，人民生活水平的提高，对水量和水质的需求，以及对生态环境改善的要求越来越高，到2010年全国城市人口将增加1～2亿，水利面临着人口的巨大压力和挑战。我国目前还处于工业化的发展阶段，经济的快速发展，城市化进程的加快，到2010年我国国内生产总值要比2000年再翻一番。社会进步，社会资产与财富的不断增加，综合国力的增强，人民对生活水平、生活质量的提高和有一个良好舒适的生存环境，必然对饮水安全、防洪安全、生态安全等水的安全度提出更高的要求。对日趋紧张的水资源将构成巨大的压力，水资源短缺已经成为经济社会可持续发展的严重制约因素。就全国而言，水资源短缺和浪费并存，因此，节水必须放在非常重要的战略地位。这是缓解水资源短缺的一条重要途径，是依靠科技进步，基本实现水利现代化的基本动力。
　　党中央、国务院非常重视中国水的问题。在开源与节流方针上，一再强调以节流为主。中央领导多次讲话指出，节约用水，这是人类生存的根本，经济发展的根本。党的十五届五中全会《建议》明确指出，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。要大力推行节约用水的措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。中国是世界上的一个农业大国。农业用水占全国总用水量70%左右，农业用水是大户，农业节水必然成为重中之重。因此，从可持续发展的战略高度，紧紧围绕人口、资源、环境与经济社会协调发展的方针和原则，加快节水事业的发展，这是21世纪党中央、国务院对水利工作提出的战略重点和任务。
　　新中国成立以来，尤其是改革开放以后，在党中央、国务院的领导下，我国在节水灌溉技术的研究推广、节水灌溉设备的开发生产、节水示范工程的建设、节水灌溉服务体系的建立等方面做了大量工作，取得了十分显著的成绩。60年代我国尚处在节水灌溉技术试验研究阶段；70年代虽然开始大面积推广应用渠道防渗、畦田改造；但主要还是进入80年代开始大面积推广低压管道输水，并大范围进行喷灌、滴灌、微喷等先进节水灌溉技术的试点示范；到90年代节水灌溉就进入全面推广普及阶段，节水灌溉技术水平不仅越来越先进、工程标准越来越高、而且推广范围越来越广。尤其是1996年以来，节水灌溉发展最迅速、最富有成效的时期。全国开展了300个节水增产重点县建设；建成了200多个高标准节水增效示范区和10个国家级节水示范市；有99个大型灌区及40个中型灌区开展了以节水为中心的继建配套和更新改造试点工作；北方宜井地区建成了一批节水型井灌区；西北干旱、半干旱地区的雨水集流、窖水滴灌技术；、南方水田的控制灌溉技术和园田化建设；东北、西北等干旱地区的“坐水种”、“旱地龙”、保水剂等抗旱措施。各地通过多年的实践探索，已总结出了一套适合各自特色的节水灌溉技术与方法。特别是中央和地方都加大了农业节水的投入力度，据统计，“九五”期间全国共投入节水灌溉资金430亿元，发展节水灌溉工程面积1.15亿亩，占总节水灌溉面积的41%，每年节水约250亿立方米。在未增加农业总用水量的条件下，新增灌溉面积6400万亩。随着节水灌溉在全国的迅速推广普及，经济效益、社会效益和生态效益都十分显著。
　　大力推广节水技术，提高水的利用效率，基本建立节水型农业、节水型工业和节水型社会。在节水和水资源高效利用的基础上，进一步开发水资源，供水能力有较大的提高
　　合理配置水资源，优先保障生活用水，基本保障经济和社会发展用水要求
　　努力改善生态环境用水，逐步形成节水型的供水体系。