关于中国建立水市场的几点认识和建议

张岳

　　党的十一届三中全会以来，在二十年的改革与发展和社会主义现代化建设的历史进程中，我们党不仅从理论上发展了马列主义、毛泽东思想，确立了邓小平理论；而且在实践中为建设有中国特色的社会主义道路，积累了丰富的经验。中国改革开放以后，从传统的计划经济体制正逐步向社会主义市场经济体制转轨，在处理计划与市场关系上，我们由“计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，最后确立具有中国特色的“建立社会主义市场经济体制”的理论，经过了20多年的理论和实践的探索，进入21世纪，这一理论将在21世纪中叶，我国基本实理现代化的进程中指导我国经济社会的可持续发展，并在改革在发展中健全和完善。
　　水利作为国民经济的重要组成部分，在二十年的历史进程中，特别是进入九十年代，水利改革与发展不仅取得了辉煌成就。而且随着我国的经济结构、计划经济和投资体制及结构的变化。水利作为国民经济的基础产业，其结构、体制和机制都发生了变化。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场机制在经济中对资源的配置起基础性作用，这是市场经济的一般规律。长期以来，在传统计划经济体制下，没有建立社会主义的市场经济，水更没有作为商品，因此根本谈不上建立水市场。但水既是自然资源，又是经济资源，更是战略资源，是可以不断循环和更新、自我增值的资源，是人类共享的资源。因为水最基本的特性是人类的生命之源、人类生存与发展的大动脉，维护生态环境安全的命脉。它涉及人类的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门。它具有除害兴利的双重作用，兼有公益、半公益性的特点，这些特性互相影响，构筑了一种十分复杂的水市场环境。从宏观的角度来看，现有水资源利用的结构和环境已经发生了质的变化，鉴于工业化与城市化、现代化的的同步，城市水资源的短缺就成为未来发展的焦点，但水资源的短缺，又不可能完全靠市场调节来配置，所以水市场受到诸多方面的制约，成为一种特殊的商品，它不具备一般商品在市场上的竞争力，因为市场之争的实质是利益之争。因此，水市场就不具有其他商品市场的共性与特点。
　　为了实现可持续发展和科教兴国两大战略，以及实现“两个转变”（即体制 上从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式上从粗放型向集约型转变），加强水市场理论的研究，特别是加强水市场及其政策的研究，建立具有中国特色的水市场，解决好水资源例合理配置、高效利用和可持续利用问题，协调好生活、生产和生态三者用水的关系，这对加快我国水利建设步伐，推进水利现代化的进程具有深远的历史意义。

　　一、 水市场的内涵与特征

　　中国改革开放以后，从传统的计划经济体制正逐步向社会主义市场经济体制转轨。所谓市场经济，主要是指市场机制在经济中对资源的配置的作用程度不断增大。经济市场化的程度，这是衡量体制建设的一个指标。有些专家学者认为，改革开放以前，中国的经济市场化程度不会超过10%，现在可能走完了一半的路程，也就是说，中国经济市场化程度己达到45%～50%。但有些专家学者认为，我国还处在社会主义初级阶段，对社会主义市场经济体制的建立，其艰巨性要有充分的认识和足够的估计。因此，经济市场化的程度宁可估计低一些为好。从全国经济市场化的程度来看待水利如何与社会主义市场经济体制接轨，我们就必须从水利行业的特点出发。由于水利过去一直是服务于农业为主体，可以说，在改革开放以前，水利的市场化程度几乎是零。现在水利作为国民经济的基础产业，面向于全社会，随着国家社会主义市场经济体制的建立和经济市场化程度的提高，水利也在逐步改革，以适应社会主义市场经济体制。但水利一直是一项公益性为主体的事业，因此，市场化程度很难有一个确切的数量级概念。从国家整体市场化程度分析，改革开放以来，市场化程度估计只有10%左右。面对21世纪，水利如何适应市场经济体制，如何与社会主义市场经济体制接轨，这是今后水利改革的一大难点。如果从经济运行的角度考虑，水利经济体制改革，当然期望能提高水的市场化程度，随着国家经济市场化程度的提高，水的市场化程度肯定会相应得到提高。但由于水利仍然要依靠亿万农民兴修、维护和抗洪抡险，因此，水利在市场化经济运行中明显受到国家政策性的约束。水利经济市场化程度应该是在国家宏观政策指导下的有条件的市场经济，水利市场化程度就不可能与国家整体同步提高。当前最突出的问题还是水价，目前水价格偏低不利于节水和水资源的有效利用，也不利于各方面资金投入到水资源的开发利用上来。国内外经验表明，提高供水价格，可以。促进节约用水和延长工程使用年限。因此，制定有利于水资源可持续利用的水市场制及其经济政策，对缓解水资源的供需矛盾至关重要。
　　建立水市场与水权、水价是不可分割的群体，或者说从水权、水价到水市场这是连贯起来的一条主线。水是自然资源，但它不是一般的商品，水工程的供水变成了经济资源具有了商品性质，但它又不同于一般商品。因为，市场经济不是“自由经济，是法制经济”，任何实行市场经济体制的国家，政府都要用法律手段管理和调控商品和服务的价格。市场调节价，政府指导价，政府定价，对于交通运输，邮政、电信、水、电、气等重要公用事业的价格，只能由政府管理，不允许经营者自行定价，以稳定社会经济秩序。供水属于公用事业，不能随行就市定价，只能是政府宏观调控的供水市场。按照短缺经济学的观点，水资源短缺应当依靠市场机制来调节，但市场并不是解决经济工作中种种难题的万应灵丹，同样，水市场也不是解决水资源短缺问题唯一的灵丹妙药。因此，在建立水市场的进程中，我们必须注意以下几个特征。
　　一是中国的社会制度是社会主义公有制为主体的国家，社会主义市场经济体制刚刚建立，健全以后必须有法律的支撑和保障。但中国的法律法规还不够健全。按照市场经济的一般规律，运用经济杠杆调节价格，往往不利于低收入的行业和低收入的人群，如果没有相应的法规保障就可能对笫三方带来负面的影响。由于水资源地区分布的差异性，国外有人主张，在水资源丰富地区不需要建立水市场，只在水资源短缺的地区建立水市场才有意义。但在中国就应当从中国的国情和水情出发，逐步建立水市场经济的机制。
　　二是中国是发展中国家，中国水利基础设施是国家投资和农民投工修建的，在58年“大跃进”全民办水利的年代和70年代大搞农田水利基本建设时期，中国当时80%以上的农民投入水利建设，因此，如果按市场经济就必须明确产权制度，但农民的投劳是很难计算的。目前水价的核定和计收办法都没有将农民的投劳计入水价成本。鉴于种种因素，中国水市场是一个有条件的市场，或者说是一个不完全的市场。至于是否构成“准市场”我认为应从理论上和实践上，加强这方面的研究。
　　三是中国水市场受到自然条件，设施状况，社会制度，公众意识，管理机构，人员素质，等一系列因素的制约。水资源不同于其它资源，它是动态的、变化的、多功能的、循环的、水具有战略资源的性质，其中战略性资源部分是不允许进入市场的。我国水资源在国家宪法上明确规定属国家所有，作为国家资源应当体现共享的原则。运用经济手段管理和保护水资源与建立水市场是两个不同的层面，国外早已有人主张中国进口粮食，因为中国缺水，进口粮食等于进口水量。还有人提出同样一立方米的水其生产的价值差别是很大的，如果由低向高转移肯定会引起经济的畸形发展，甚至诱发社会的动荡。因此，究竟建立一个什么样的水市场都要从中国的国情和水情进行深层次的研究。
　　四是中国的大部分水利基础设施的建设，农民都有投入，目前计算的水价没有将这部分投入进入成本，尤其是在传统计划经济体制下的年代，库区淹没损失和移民安置标准一般都比较低，这是中国区别于其他任何国家的独特之处，也是中国的特色。因此，中国的水市场建立同样应具有中国特色。目前大家都很关注如何建立水市场，但如果工业和城市生活用水运用市场经济调整水价，其水价提高的收益，农民并未能从中受益，要不要考虑农民受益。我个人认为，在水市场形成和建立过程中应当研究对农民的经济补偿问题，当然这种补偿的方式，国家可以采取其它形式的补偿措施。
　　五是中国要建立水市场，不能简单地与国外对比仿照，要考虑中国的特色。事实上每一个国家对不同特性的行业实施的是不同的经济政策。对公益性、半公益性事业，国家都给予不同的支持与补贴。一般地说，国家对防洪几乎承担全部投资和维护管理费；国家对灌溉和生活用水费给予照顾或补贴，对工业用水则按供水成本加盈利。这种经济政策在世界各国是带有共性的。
　　六是加强需水管理，运用水价作为经济杠杆进行调节，可以提高水的利用效率。黄淮海地区目前水价差别较大，利用地下水的井灌区一般不收水费；而利用地表水的灌区仅个别自然条件优越、管理又较好的水价适当可使费用回收，既保证了灌溉工程的维护，又促进了用水的节约。但大部分地区水价都较低，远达不到供水成本。在不同地区不同情况下，水价调整对需水的影响是不同的：宁夏这类用水比较浪费、水价又很低的灌区，调整水价可提高水的利用效率，减少需水；在陕西这类水源不足，水价已经较高的地方，进一步调整水价可能并未提高水的利用效率，而是农民采用非充分灌溉减少灌水次数或灌水量，甚至有些农民很可能放弃灌溉。

　　二、案例分析

　　(一) 浙江“东阳与义乌”水权的转让
　　浙江“东阳与义乌”“永久用水权”的转让，有不少人认为，这是在水权理论指导下，在实践中的重大突破，我认为这种结论为时过早。特别是作为“永久性用水权”转让给义乌，这里的“永久性用水权“”就更值得商榷。当然在社会主义市场经济体制下，运用经济杠杆进行水资源的合理配置是一种手段，也是一项重要措施，这是经济发展，社会进步的一种标志。但按照“资源共享原则”，同处一个流域，只是上下游之别。那么这种“水权转让”在法规尚不完善和规范的前提下作为一种探索，还是马上定位为所谓“新的突破”如果称之为突破，那么就要进一步探讨以下几个问题：
　　一是什么是水权，资源属国家所有，水权也应国家所有，就象国有资产一样，所有权如何界定，为什么横锦水库拥有水库的所有权，水库是不是具有独立的法人地位，水库的棣属关系归谁管辖，管理的领导班子是任命的，还是单独向工商部门注册登记的。如果水库拥有所有权，那么水库与上级水行政主管部门是什么关系，既然水库所有权归水库管理单位所有，那么东阳市政府有没有转让水权(或所有权)的权利，在转让之前有没有得到取水许可证书，允不允许买断“永久用水权”；
　　二是横锦是一座大型水库，在钱塘江流域规划对其重要支流金华江的水资源开发利用修建的横锦水库，当年设计的规模是如何确定的，有没有考虑下游的供水任务，如果有，那么3000万立方米弃水，占现状蓄水量的21%，这是不是下游应当分享资源的权力，或者说水库设计任务书中，下游的用水是按什么比例分配的，要不要考虑义乌的使用权和受益权；
　　三是如果下游不缺水，那么当年水库设计为什么修这么大，目前弃水3000万立方米，如果配套达到设计标准后，又增加3000多万立方米蓄水量，当年的规划设计书是否要重新审查修订;
　　四是应当根据规划设计任务书的审查才能明确3000万立方米的水属于什么性质，是弃水，还是商品，如果成为商品，那么义乌本应“共饮一江水”的受益权应当如何如何考虑;
　　五是水库是20世纪60年代修建的，在那个年代修建，投资是如何组成的，其中广大农民参与了水库建设，特别是库区移民安置有没有历史遗留问题，现在水库转让水权，收益权如何分配，农民投入的利益要不要考虑；
　　六是我国水库建设有相当一部分配套不完善，老化失修，影响效益的发挥，弃水现象是不配套造成的，如果当年水库建设没有留下后遗证，那么这3000万立方米的水应当如何分配；
　　七是按此理论推理，凡是水库所在的地区，只要解决了配套和历史遗留问题，达到设计的效益，就可垄断水资源的分配，不管当年规划是否承担下游的供水任务，都可以将达到设计效益的增量，用水权转让的方式有偿卖给下游。
　　八是如果金华江上游地区存在修水库的条件，那么上游修建的水库蓄水后，对横锦水库带来影响怎么办。如果上游地区不存在修水库的条件，但这个案例如发生在类似江河，上游又具备修建水库的条件，应当如何处理;
　　九是资源共享是原则，是有法律依据的，与优势互补共同发展的思路是不同的层面，前者国家拥有的水资源是共享的，没有任何市场行为，只有分配的比例；而后者优势互补，共同发展是要讲经济利益的，属于市场经济的行为;
　　十、在中国缺水严峻的形势下，由于一立方米的水其生产的价值的巨大反差，如果水权可以垄断，农业用水的水权是否允许转让给工业。农业用水已从占全国总用水量的97%下降到不到70%，其中下降原因之一是将相当数量的农业用水转让给工业和城市生活用水，也就是人们常说的工业和城市生活用水挤占了农业用水(如果挤占没有相应的经济补偿，其实质是一种平调)，当然国家在农业节水方面给予了重点支持，这也是经济补偿的一种方式。由农业用水转让给工业和城市用水，北京密云水库是最典型的案例，由农业供水为主体，几乎全部转让给工业和城市生活用水，因此，首先要研究行业用水权允不允许转让，如果允许转让，仿照浙江“东阳与义乌”水权“永久”的转让模式，是否会影响国民经济的协调发展。
　　(二)“三河”的分水与调水的成功
　　要建立水市场，水资源的统一管理体制是关键。在党中央、国务院的直接领导下，去年我国黄河、黑河、塔里木河跨省区的分水和引黄济津跨流域调水取得了成功，特别是大旱之年，跨省区分水方案笫一次能够得到落实；黄河全年没有断流，圆满完成向天津应急调水4亿立方米的任务。“三河”分水和调水的成功标志着中国水资源的统一管理和统一调度已进入了一个新的历史阶段。从战略上看，水资源要实现可持续利用和保障经济社会的可持续发展，必须面对我国水资源短缺的现实，逐步建立水市场机制。就全国而言，北方属于资源型缺水，南方属于水质型缺水，大家己取得共识，但体制型缺水尚未引起人们的高度重视和关注。“三河”成功的实践表明，在团结治水与水资源的统一管理和统一调度的体制上，我们已经取得了新的突破，，不仅令人惊喜，而且带来了新的启迪和希望。
　　水利是国民经济与社会可持续发展最根本的基础设施，又是维护生态环境安全的关键，党的十五届五中全会通过的《建议》明确指出，“水资源可持续利用是我国经济社会可持续发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置”。要“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”。这是进入新世纪水利的改革的战略重点和任务。 “三河”成功的实践为我们解决水资源的统一管理体制提供了宝贵的经验。
　　鉴于中国的国情和水情，要保障经济社会可持续发展，协调好生活、生产和生态三者用水的关系，不是单纯的技术问题，主要是管理体制，管理体制上的分割是水资源合理开发、科学配置、优化调度、高效利用、有效保护的最大障碍。长期以来，由于受传统计划经济的影响，地表水和地下水，供水与用水，供水与排水，开源与节流和保护，排污与治污，水利与水电、水利与水运和水产，上游与下游，干流与支流，水与生态和环境，城市与乡村之间的部门和地区条块分割的“多龙管水”体制，直接影响水资源的合理配置和高效利用，已经严重束缚了生产力的发展。虽然国家机构改革在职能上己明确由水利部负责水资源的统一管理，但管理体制仍未得到根本解决。如果再不从体制上根本解决，水资源的合理配置和优化调度、节约高效利用和保护就是一句空话。因此，应当贯彻落实五中全会建议关于改革水的管理体制的精神，从经济社会可持续发展和水资源可持续利用两个战略的高度，从深化体制改革，理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制，要以“三河”成功的经验为借鉴，加强水资源的统一管理和统一调度，尽快结束“多龙管水”的体制，确立水资源部门作为一个整体的政策。为了保证生活、生产和生态三者用水的有效性，本着资源共享的原则，建议在建立水市场的进程中，首先解决强化水资源的统一管理体制，要完善取水许可证制度，并建立用水审计制度，这是时代的要求，国家安全的要求，这是中国国情和水情的需要，必须尽快从法律上把它确定下来。

　　三、加强水市场理论及其经济政策研究

　　汪恕诚部长对水权转让的观点讲得很清楚，水的所有权是第一位的，水的使用权转让必须在水的所有权支配下才能进行，所以水的使用权离开水的所有权而滥用水的使用权，水资源优化配置很可能走向反面，甚至出现“水霸”。这一观点非常重要，是从理论上对水权转让的定位。我举这么个案例的目的，也是想遵照汪部长在理论上的定位，探讨在社会主义市场经济体制下，水市场如何建立，既有理论问题，也有实践问题，值得大家进一步去研究和探索。理论来源于实践，实践可上升为理论。实践，认识，再认识，再实践。通过这个案例分析，可以从实践中去增加水市场的感性认识，培养我们水市场的意识，增强市场对水资源配置的意识，以达到从理论上对水市场的定位。为便于大家共同探讨建立中国水市场问题，我设想了一个研究程序的框架体系。
　　水权是基础，属国家所有，是宏观调控的主体(包括自然水资源和开发利用的水资源，其水量的分配与取水许可证书)
　　水价是经济手段(包括水价的制定，供水成本加盈利，不同行业和用水户的水价政策，包括国家经济补贴或补偿政策)
·水市场是机制(包括运用经济杠杆和政策调节水的供需关系，促进水资源的合理配置和高效利用)
·法规是保障，是规范水市场行为的依据(包括对水市场的规范，水管理体制法规的制定和修订)
·审计是监督，对水法规的执行和水市场行为进行监督(包括取水许可证书，用水量执行情况，资本、资产、水价及财务等经济行为，管理组织包括政府宏观调控和用水户参与等方面的协调情况)
　　目前国家的社会主义市场经济体制正在建立过程中，因此，水市场的建立是一个漫长的历史过程，不能操之过急。只能在改革中探索，在改革中前进。汪部长对东阳与义乌之间水权转让采取支持和肯定的态度，我想其目的也在于此。长期以来，我们市场经济的观点太淡薄了，尤其是水市场可能就没有提到议事日程。因此在水市场没有规范化以前，作为改革的一种探索，可以作为一种过渡性、探索性的一种措施，但不宜过早定为一种“永久性”的一种模式，在全国推而广之，否则将后患无穷。
　　水是世界是分布最广的物质。因为水在生产、生活和环境中有特别突出作用，而且不可替代的的命脉作用。这就决定了水的市场经济特性，使水成为使用价值最高而价值又最低的商品。水资源的宏观调控、合理配置是提高水资源利用效率的重要途径。但基于地区分布的不平衡性、贫乏性以及上下游水源的连续性。水资源宏观调控就受水系统地区性的约束。一般地说水资源不存在全国统一的市场，因此，水资源的宏观调控要法制管理与经济手段相结合，以法制管理为主，这是由于水的使用价值与价值相差悬殊造成的，地区之间的宏观调控不能靠价格政策调整，要以上级制定的分水方案和取得取水许可证书为依据。
　　在中国历史上水事纠纷屡见不鲜，也是争水权问题，由于水是人类生存与发展的生命线，所以有史以来，水就成为部族、区域和国家之间争夺的目标。在中国历史上，五霸七雄都以“雍防百川，各以为利”保护自己的疆土，开发自己的基本农业经济区。荷兰的一位发展学家专门研究发展中国家的动乱，他用计量方法做分析，认为发展中国家闹事跟缺水相关，而且相关度很高。这种分析结论是有一定道理的。新中国成立50年来，各地水事纠纷，大都也是争夺用水权问题。国内外的实践表明，由于农业受到种种因素的影响，一般农业用水效益比较低，如果将效益比较低的向高效益转移很可能会引起社会的动荡。
　　从上述案例分析来看，就有许多理论和实践问题需要进行深入调查和研究，特别是尽快制定相关的法规和政策。
　　一是水利设施，特别是大型水利设施所有权是国家，还是地方，所有权不界定只能引起水事纠纷，尤其是“永久性用水权”的转让，允不允许转让永久性用水权，从理论上要进行研究。
　　二是所有权确定后，按照“资源共享原则”应当确定分水方案，在没有确定分水方案之前，经过批准的原规划设计是否应作为分水的依据，按照这个依据去研究水权转让问题。
　　三是要分析当年兴修工程投资的来源和组成，研究资源共享和受益权的分配和转移问题，绝不可忽视这类问题，否则会留下很多的后遗症。
　　四是水权转让要对其内涵定位，转让方式和相应的经济政策都应当尽快研究制定。要预防和避免用水权按照价值规律，由低向高转移。
　　五是要建立水市场必须在明确产权的基础上，按照现代企业制度，坚持政府宏观调控，股份制运作，企业化管理，用水户参与的原则。通过水市场的建立，逐步推进水利产业化进程。建议浙江水权转让只作为一种改革的试点，在改革中逐步深入。
　　六、要按照不同的用水行业、不同的社会事业类型，以及不同性质的产业，建立与社会主义市场经济体制相适应的水市场运行机制。
　　七、水资源是可以循环利用和更新再利用的，要研究水资源再利用的补偿机制和相应的经济政策。
　　八、浙江永久性用水权转让的案例已经公布于众，很可能对其他地区，甚至对全国带来影响，在没有规范化以前，如果只作为一种过渡性措施，在宣传上就要适度，要预防和避免在其它地区由此而引发的水权纠纷。。
　　总之，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，水市场必然会得到相应的发展和完善，但鉴于水利行业的特性，除了靠经济手段外，还必须有相应的政策。因为经济手段并非是万能的，因此，我们要按照汪部长提出的治水思路，和汪部长对水权、水价和水市场问题几次讲话的观点，一是要从传统水利向现代水利转变，从工程型水利向资源型水利转变(型字是我加的)。二是加强水权、水价和水市场理论和政策研究，不断深化水利改革，正确引导改革，并把改革的成果，用法规的形式肯定下来。总之，要运用水市场机制，积极推进有利于水利源合理配置，提高用水效率，提高水利经济效益、社会效益和生态环境效益，协调好生活、生产和生态用水，建立和健全水法规及其政策，实现水资源的可持续利用。这是21世纪水利改革与发展和水资源可持续利用的一项重要战略任务。