城市供排水的一体化管理

谭章荣
(镇江市自来水公司，江苏镇江212001)

　　摘要：结合镇江市供排水一体化的实践，阐述了组建水务集团的必要性，并对其组织形式、经济运作进行了分析。
　　关键词：供排水一体化；水务集团；管理
　　中图分类号：TU99
　　文献标识码：B
　　文章编号： 1000-4602(2001)01-0030-03

　　城市供水和排水作为城市重要的基础设施之一，是城市功能的重要组成部分，与城市环境、居民生活和工农业生产息息相关。供水的任务是供给符合水质标准的自来水，排水则负责用后水的收集处理、回用及排放。随着社会主义市场经济的逐步建立，供排水行业也被卷入市场经济的大潮中，自来水是有经济收益的准公益性商品，回用水也可称为商品，为达到排放标准，对污水进行处理可看作是一种服务，而服务也是商品。水是商品，而从事水 商品的开采、加工、供应的工业应称为水工业，它完全可以而且应该按市场规则运作，而供排水一体化则是供排水市场化的最好形式。所谓供排水一体，即城市供水、污水处理、排水和节水实现有机地结合，对城市水资源开发、利用和保护 实现统一管理，其实现形式(或称运作主体)为具有法人地位的水务集团公司或供排水公司，它在政府的监管下经营水工业，这可能是我国供排水管理的必由之路和最终归宿。

　　1 供排水一体化的优越性

　　自来水生产供应以及污水处理后的回用水供应，都可以通过其产、供、销系统，利用水表计量实现资金的回收，在价格合理时还可以取得利润。但污水排放是服务性的，它服务的对象是千家万户，由于排放完全是自流的，目前还无法装表计量收费。用户付了自来水或回用水水费也 应交纳污水处理费，用于统一处理污水或废水，这部分水量与用水量多少直接相关，可以而 且应该按所用自来水的一定比例计费，它也是水处理(包括供水和污水、废水处理)费用的一 部分，理应在自来水收费时一并收取，由于目前由自来水公司代收，从自来水公司方面考虑 ，总认为是为别人做事，甚至认为收污水处理费造成用水量减少和收水费困难而不想代收。供排水的一体化就为污水处理费的收取明确了主体，保证了污水处理费用的收取，污水处理工 程的建设运行也有了经济上的保证。
　　现在，供水与污水处理往往分属不同的主管，即使同属一个主管也只是行政上的制约，动因 也仅仅是我国水资源贫乏等宏观上的要求，没有微观经济上的动力。在许多城市供水大于需求的情况下，多供水成为供水企业追求的经济目标，而一体化后的供水量和排水量共同影响着集团的经济利益，供水多了固然多收水费，但同时收集、处理污水又要支出成本(其费用几乎等于自来水的成本)，因此多供水很可能不经济。供水多了不仅要求其设施的建设超前，还必然要求加快污水收集和处理设施的建设，因此从长远讲则更不经济，而只有节约用水 才 可能取得最佳效益，当然其前提是有政府监管、经济制约等措施来保证水量和水压符合要求 。

　　2 加快一体化进程以参与国际竞争

　　目前世界上发达国家和地区(尤其是欧洲)，如英国、法国、澳大利亚等地的水务集团公司有着多年经营水工业的历史，其雄厚的人才技术、经济实力已使之成为这些国家和地区的重 要产业，成为金融投资者。法国、英国的水务集团经营着美国、泰国、马来西亚等许多城市的水业务，法国某水务集团以合作经营等形式参与了我国几座城市水行业的设计、建造、营运，获得了丰厚的回报。世界上许多水务集团视我国水行业为巨大的潜在市场，而我国目前的供排水行业仍处于条块分割的状态，加之水价不到位，大部分供排水企业负债累累 ，自然垄断行业没有形成规模经济而成了行政垄断，和国外水务公司相比，我国的供排水行 业可以说都很弱小。在加入WTO后，面对国外的水务集团更加激烈的竞争，我们可能毫无招架之力，因此实行供排水一体化管理，组成跨地区、跨行业的水务集团，直接关系到我国供 排水行业的命运和前途。目前我国有一些城市为取得外资，采取卖水厂的形式与外国水务公司合作经营，即水厂卖给外商，自来水公司从他们控股的水厂买水，再卖给用户。因合同明文规定了回报的比例及合作年限，并载明了保证回报的具体条文，使得他们的投资虽多但无风险。自来水公司向居民卖水，价格由国家控制，大都亏本卖出，而为保证对外回报，只得补贴费用向外商买高价水，因此大都陷入进退两难的地步。所以，我们必须认真对待外国水务公司的进入，必须加快改革和加速一体化，迅速形成规模大、实力强的水务公司，以便在中国甚至在国际市场上参与竞争。

　　3 供排水一体化的管理组织结构

　　镇江市1997年将原属公用事业局的供水、排水、节水及排水监测站等单位划归到新成立的供排水管理处(供排水总公司)，即二块牌子一套班子，其职能为节约用水，计划用水，地表水取水水源保护，地下水资源开发、利用和保护，公共供水设施和自建供水设施的用水管理，排水设施建设的规划，城市污水处理厂的管理，使用城市排水设施单位的管理，排水的监测和《排放污水许可证》的发放，待条件具备时再进一步政企( 事)分开。三年来，该机构有力地促进了供排水一体化，促进了供水、排水、节水的有机结合。其间，就进一步理顺体制关系和给排水一体化问题与镇江市体制改革委员会进行了研究 ，认为：为保证水务集团公司从事水工业的研究、设计、工程施工和营运，其管理组织结构 宜采取的形式见图1。

　　水务集团公司仍属建设行政部门，如今后未与水利部门合并成大水务系统，该系统仍应该是独立的。自来水公司仍自成体系，因为它在集团中发挥着核心的作用。排水和污水处理公司也为独立法人公司，水质监测站和计量检定站是集团内的质 控及计量控制机构，也可对外出具公证数据。水务设计研究所和工程部门则从事科学研究及 工程设计与施工，为集团提供技术上的支持。水务监察进行水务执法，节约用水办公室则负责全市的节水工作，待条件具备后，可将监察及节水这些行政职能与集团公司分开，归属于行政部门或中介机构，做到政企(事)分开。政府监管主要是价格及质量(包括水质和服务质 量)的监管，财税、工商等对水务公司的监管则等同一般工业企业。

　　4 水务集团运作的必备条件

　　4.1明确水务集团公司的法人地位
　　水务集团公司从事水工业，是进行水的开采、加工和输送的工业企业，是能自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。其职能具体表述为：
　　①经政府授权，负责所属国有资产的统一经营、实施重组、优化配置、保值增值。
　　②对投入到所属企业的投资方，享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利。
　　③负责城市供水、排水、污水处理的统一运行和管理。
　　④水务科研、设计、施工、安装、维护及水工业设备的生产销售。
　　⑤统一收取或委托下属收取自来水水费、污水处理费等费用。
　　4.2 明确定价的建议权
　　对自然垄断企业的价格监管是政府的主要工作之一，政府通过查询成本、同行业调查、价格听证等方法监控水价，但水价必须反映成本，并有适当利润，过去视水为福利水的观念要转 变。虽然投资水务行业风险小，但没有人会将资金投入无回报或极低回报的企业，除非政府和慈善机构。水价是水务集团能否正常运行的关键，应该给予水务集团公司定价建议权。根据《城市供水价格管理办法》，水务集团按实际成本并考虑适当利润提出价格调整方案报物 价部门审定，一年一次。关于成本，水务集团通过强化内部管理使开支合理，政府则通过外 部约束促使其降本增效。至于利润，那是为扩大再生产积累资金和吸引资金流入，是投资多元化的必需。目前大多数水务单位还是亏本经营，笔者建议，可先实行零利润方案，再逐步过 渡到按城市供水管理办法中提出的以净资产利润率确定利润的阶段。
　　4.3 明确政府财政资助
　　如上所述，在未能按净资产利润率确定水价前，政府仍应财政补助。另外，雨水的收集和排放所发生的施工费、维护费和排水运行费用应由政府承担。
　　镇江还有对污水处理费的减免问题，政府行文明确许多企业可以免交或少交排污费。笔者认为，如政府以这种方式为一些企业减负，所减费用应如数补偿给水务集团公司。

　　5 镇江一体化运作的经济分析

　　镇江市供水能力40×10⁴ m³/d，能满足2010年规划期内的供水要求，管网长度590 km，固定资产净值约3.5亿元；雨污合流管网约200 km，污水处理采用截流形式，沿内运河及运粮河将污水送至镇江北江滩经氧化塘处理排入长江；污水泵站6座，截流管线27.5 km，截流能力30×10⁴ m³/d，目前处理能力8×10⁴ m³/d，至2005年达15×10⁴ m³/ d，至2010年达30×104 m³/d；至今年底固定资产净值3.5亿元，供水和排水固定资产总 计约7亿元。水厂建设、供水管网改造由自来水公司贷款建设，至年底借债1亿元；污水截流 主要利用世行贷款和国债资金，目前借债2.8亿，至2005年还需投入6800万元，至2010年还需再投入6000万元以形成30×10⁴ m³/d的截流和处理能力，总计投资4.08亿元。目前 自来水价格中属自来水公司的部分为0.71元/m3，而完全成本达0.81元/m³；污水处理费 0.35元/m³，污水处理完全成本仍以自来水计量，单位完全成本约为0.5 元/m³。自来水公司依靠增容费逐步还贷并少提折旧800 万元/a，尚能勉强运行，污水处理则需政府补贴3000 万元/a。如考虑微利，至2005年自来水水价中属于自来水部分应达到0.85 元/m³，而污水处理费需达0.80 元/m³，增加了0.45 元/m³，以上共计需要增加水价0.59 元/ m³，到户平均价约为1.85 元/m3。如产生可以吸引多元投资的利润，按《城市供水价格管理办法》提出的净资产利润率不超过12%的要求，现以10%计，从水务公司财务损益预测可知，支持10%净资产利润率的水价为：2004年达2.22 元/m³，2007年达2.44 元/m³ ，2008年达2.47 元/m³，2009年达2.58 元/m³，2010年达2.71 元/m3(附加费以0.05 元/m³计)，如取消增容费则还需再增加0.20 元/m³。这样，水务公司即可进入良性循环，且这个价格并不高，占居民家庭收入的比例不超过3%，占工业产品平均成本的比重不超过 5%，这在镇江市完全可以达到，关键是观念和认识的转变，况且在国内许多缺水城市目前就已接近了这些预测水价。

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收稿日期：2000-09-29