在城市化进程中必须加强“水工业”的规划与管理

钱荣孙
浙江省建设厅

　　积极推进城市化，是我省跨世纪发展的战略选择，是加速现代化建设的必需。省第十次党代会作出加快城市化进程的重大决策，要求到2005年全省有三分之一的市县基本实现现代化，到2010年有三分之二的市县基本实现现代化，到2020年全省基本实现现代化，比全国确定的实施目标提前30年实现。水资源是社会存在与发展的基础资源。没有水，人类就无法生存。没有水，工农业就无法生产。缺少水，社会与经济就无法持续稳定地发展，城市的发展失去了最为重要、必需的物质条件。在城市化进程中，水如何适应形势发展?应该怎样走可持续发展道路?怎样来迎接21世纪向我们提出的挑战?这不仅仅是广大给排水工作者所关心的大事，也是全社会所共同关注的大事。
　　近几年来，国内外许多著名学者在总结我国给排水事业发展历史与水资源开发利用保护方面的经验和教训的基础上，提出了“水工业“的概念。水工业由给排水企业(合 水资源产业)、水工业制造业、水工业高新技术产业三大部 分组成。并提出了“水工业”三大组成部分要统一协调发展。我们从自身工作实践中深深体会到这一理论是非常正确的，它不仅仅对给排水事业的发展有很大的指导作用，而且对加速城市化具有很大的指导作用。

　　一、历史的经验总结：坚持走“水工业”发展的道路，城市化的基础才会更牢固。

　　(一)“给排水”是一个具有统一性的整体，只有协调发展，才能保证城市水资源良性循环。
　　从人类与水环境的相互作用来看，给水实际是人类向自然界“借水”，即从自然界水体取水，经过净化加工处理，水质达到饮用要求后，供给千家万户。排水是人类向自然界“还水”，即把用过的水收集后进行再生加工处理，水质达到排放标准要求后，重新返回到自然界水体。这种“借水”与“还水”必须同步协调地进行，才能保持水体的生态平衡，保证水资源的良性循环。常言道：“有借有还，再借不难；有借不还，再借就难”。这方面，我们有过深刻的教训。
　　以往，我们对这方面认识不足，特别是在资金较紧缺的情况下，有些地方只建给水厂，不建相应的污水处理厂；有的先建给水厂，后建污水厂；有的重视给水厂，轻视污水厂；有的给水厂真运行，污水厂假运行；有的以罚款代替污水处理。据调查，1997年我省城市污水处理率只有10．2％，水体受污染，给人们生活与经济发展都带来了一定损失。
　　(二)根据给排水行业的属性与特点来制订政策与执行政策，城市给排水事业才能健康发展。
　　1、给排水行业的属性共有以下三个方面：第一，社会属性，从社会分工来看，是为了满足城市人民生活与生产建设的需要，具有社会服务性；第二，经济属性，从城市经济职能来看，具有城市基础工业性；第三，自然属性，从工程本身生产特点来看，具有加工工业性。这些属性决定了城市给排水行业是一种具有社会服务性、基础工业性的加工工业性的行业。
　　2、给排水行业的特点是：
　　第一，从建设角度看，要有适当超前性。城市给排水工程涉及面广、设施复杂、建设周期长，因此城市给排水工程必须适当超前建设。只有这样，才能保证与城市其它建设项目同步投入使用，协调发展。临渴掘井，就要受到惩罚；过于超前建设，会浪费宝贵的资金，加重不必要的经济负担。
　　第二，从经营角度看，具有集约性。城市给水具有产、供、销一次性完成的特点；城市排水具有连续生产运行的特点。无论是城市给水的取水、净化、输配水还是城市排水的污水收集、处理与排放不能单独分割，必须进行统一运行管理。这一特点决定了城市给排水是一个集约性的行业。
　　第三，从产品的角度来看，具有商品性。自来水不是“自来”的，而是城市供水企业生产出来的产品；污水处理后达到排放标准要求的出水是城市排水企业的产品。城市给排水的经营应具有商业行为的特点，要进行成本补偿，并要有合理的利润。只有这样，才能维持自来水厂与污水处理厂的正常生产，并适当扩大再生产，来满足社会与城市持续发展的需要。
　　以往，片面强调给排水行业服务性的一面，忽视了其它两个属性和三方面特点，违背了商品的价值规律，自来水价格过低，污水(废水)排放与处理设施无偿使用。90年代初，由于上述原因我省将近一半城市水厂出现政策性亏损，将近有三分之二的城市供水供不应求，缺水严重。已建成的污水处理设施，常因经常运行费用不足而无法正常生产。我们从上述历史的失误中接受了教训。1996年，省政府作出了加速我省城市供水事业发展的决定，实行了新水新价，城市自来水水价不仅考虑维持简单生产的需要，而且还考虑适当扩大再生产的需要。这一政策加速了我省供水事业的发展。仅1996年至1998年的3年中，新增的城市供水能力相当于1995年全省供水能力的20％左右，取得了明显成效。1998年，省政府作出加大城市污水治理工程建设决定，颁发了《关于加强污染治理工作的通知》，决定向一切排水单位和个人在征收城市自来水费的同时征收污水处理费，并制订了6条优惠政策。同时还要求各地积极推行城市供水与城市排水统一管理机构。这样，大大促进了我省排水工程的建设，1998年以来列入国家重点建设的排水工程项目就共有41个，总投资将近100．45亿元，总的建设规模达410．2万吨/日，于2005年，这些项目大部分建成，全省城市污水处理能力达411．5万吨，污水处理率达50．1％，全省城市污染负荷年削减量CODcr2045万吨，BOD5为21万吨，NH3-N为5万吨。这将对城市水环境改善起到积极作用。
　　(三)只有依靠科技进步发展水工业高新技术产业，协调发展水工业设备、材料与净水药剂的生产，才能从整体上提高水工业的水平。
　　给排水工程的建设需要大量的各种水处理设备、各种电器、自控装置、管材和净水药剂。这些产品的质量与成本直接关系到供水与污水处理的安全、质量与成本，这些器材生产企业是水工业的支柱产业。我们过去认识不足，重视不够，关心很少，对于行业归口管理体制、生产计划实施、产业政策等有关主要问题很少过问，对于水工业的高新技术发展动向掌握不够，对新技术、新工艺、新设备、新材料推广使用不及时，这些都影响了水工业三方面的协调发展。
　　综上所述，历史经验证明：只有水工业协调发展，才能保证城市水资源生态平衡，才能保持水资源利用的良性循环；只有按照水工业行业的特性与特点来制定政策与执行政策，水工业才有可能正常发展，只有依靠技术进步，才能从总体上提高水工业的水平，城市化的基础才会更牢固。

　　二、在城市化进程中，当前水工业规划与管理方面面临着的几个主要问题。

　　(一)水资源方面存在着以下问题：
　　1、水资源量短缺。我省年人均拥有水资源量按1999年全省人口统计，人均水资源量仅2100立方米。比我国全国人均拥有量还少5．4％。据有关专家预测，到2010年，全省人口预计4963万人时，人均水资源量下降到1890立方米，接近国际上公认人均用水量少于1700立方米为用水紧张国家和标准。而且水资源在“时间”与“空间”分布上极不均匀，我省降水时间大多集中在3至6月份，7至9月如无台风，常发生干旱。而我省水资源总量的80％分布在人口密度小的浙南山区，而人口密度高的平原与滨海地区水资源量只占总量的20％，因此造成了有些地区水资源量严重的短缺。
　　2、用水浪费情况相当普遍。我省不少企业工业生产工艺落后，耗水量高，如我省每生产一吨纸耗水500—800立方米，而发达国家不到200立方米；缫一吨丝需水量900—1500立方米，发达国家不到500立方米。1999年对31个城市抽样调查，城市供水管网平均漏水率高达18．22％，比国家规定要求高出10．22个百分点。个别城市漏水率高达30％左右。有的工矿企业厂区内部管道漏失率高达50％，用水浪费情况相当普遍而且有的非常惊人。
　　3、水质污染相当严重。据调查计，到1999年，全省城市污水处理率只有20％，由于大量污水不经处理直排水体，造成水体污染，近年来，全省地表水达不到国家地表水III类水质标准的数量比1986年增加了4倍。全省八大水系主体水域水质状况虽然良好，但支流及平原河网水质污染严重，杭嘉湖平原、宁绍平原、温(州)瑞(安)平原和温(岭)黄(岩)平原河网水基本上以四、五类水为主，甚至于劣于五类水质。这些地区，人口相对密集，经济比较发达，用水量大，水的环境污染问题很突出。全省70个城市(镇)水厂水源，将近有2／3遭受不同程度污染。从1998年开始，我省加强污染源的治理力度，削减了受纳水体的污染负荷，杭嘉湖地区地面水水质开始好转。但全省治污任务仍很繁重。
　　4、需水量不断增加，随着人口不断增加，生产不断发展，需水量也随之不断增加。据有关专家分析，1960年我省人均水资源量为3576立方米，1999年2100立方米，39年下降了40％。到2010年，据测算全省需新增水量70亿立方米／年左右，其中城市需新增40亿立方米／年左右。
　　(二)水工业规划、管理体制、价格体制的改革还不能适应形势发展需要：
　　1、在规划方面：有些城市在编制总体规划和体系规划时对水资源是城市基础资源重要性认识不够，对本地域水资源现状资料收集与分析不够，对不同规划年限全社会水平衡没有进行测算，对于存在问题没有提出对策措施；有的规划中没有体现“节水为先，治污为体，多渠道开源”的总方针；有的工程建设规划中缺乏整个流域系统全面考虑。
　　2、在管理体制方面：对《中华人民共和国水法》第九 条“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”不够落实，主要表现在：
　　(1)整个水系流域的水资源开发、利用保护无统一实施管理机构；
　　(2)城市规划区内地下水资源的开发、利用与保护工作，有的地区没有按照省政府35号令明确分工进行管理，城市规划区外地下水开采缺乏协调管理；
　　(3)有的城市节约用水管理机构还不够健全；水工业制造业、水工业高新技术产业、供水和治污管理体制不够协调。
　　3、在价格体制方面：有的给排水企业由于以往价格过低，有的城市水价虽作了必要调整，但由于历史负债过重，仍无能力及时偿贷；有的城市擅自取消(或停止)国家与省规定的“超计划用水实行征收加价收费”的规定，失去了计划用水的经济监控手段，造成城市节水工作难以开展。
　　(三)在水工业中值得关注的几个技术问题：
　　1、如何进一步提高区域性供水和污水处理的技术水平?如何落实排入城市下水道自动水质监控手段?
　　2、如何进一步节约利用水资源?开发一水多用、中水道技术?
　　3、如何合理解决污水处理消毒，防止用氯消毒产生的副作用?
　　(四)人才缺乏，“水工业”各种管理人员、技术人员满足不了形势发展的需要，特别是给排水专业人员。

　　三、进一步加强水工业的规划与管理的几点建议。

　　为了改进和提高今后的工作，促使“水工业’’更好地适应城市化需要，针对上述问题，特提出如下几点建议：

　　1、统一认识，加强领导。由于“水工业’’涉及到方方面面，关系到现代化与城市化的大事。为此，建议各级政府主要领导，要亲自负责，组织大家进一步学习贯彻江泽民总书记与温家宝副总理有关指示和《浙江省城市化发展纲要》的有关规定。统一认识，结合城市总体规划与体系规划的制订，落实好本管辖区内“水工业’’规划与管理。执行目标责任制，上级政府与下级政府、政府与有关部门之间签订责任书，一级抓一级，层层抓落实，切实加强对水工业的领导。
　　2、在制订水工业规划中，要贯彻节水为先、治污为本、多方面开源的总方针。
　　(1)在节水工作方面，要进一步贯彻建设部颁发的《关于进一步加强城市节约用水工作的通知》(建城[2000]90号)有关规定。一定要把城市节约用水作为我们实施可持续发展战略的一项重要工作来抓；城市建设行政主管部门是城市节水工作的主管部门，各地城市节约用水办公室是执行城市节水管理工作的职能部门；城市节水工作的具体任务是：负责制订与实施城市计划供水与节约用水规划，负责城市规划内地下水的开发、利用和保护工作，主动接受同级水利部门的指导；要继续执行国家规定的超计划用水实行加价收费的规定；要积极创造条件，开展创建节水型企业(单位)和节水型城市活动，把城市节水工作提高到一个新的台阶。
　　(2)在治污工作中，要认真贯彻省人民政府于1998年6月24日颁发的《关于加强水污染治理工作的通知》(浙政[1998]10号文)22条规定。城市水环境必须执行综合治理的方针；执行清洁生产、达标排放、环境总容量控制的原则；执行远、近结合，统一规划、分期实施的步骤。
　　(3)在水资源开发中，要依靠科技进步，提倡一水多用、重复利用；在海岛与滨海城市，在经济合理的前提下，要积极推行以“咸”代“淡”，利用海水作为冷却用水与冲洗用水；要开发“中水道”技术；实行分质供水，优水优用，合理用水，提高水资源的利用率。
　　3、要进一步加大改革的力度，加速“水工业”的发展。
　　(1)要深化管理体制的改革，建立城市供水、排水、水工业设备制造与有关高新技术开发的统一的协调机构，由政府牵头协调，由建设、规划、计划、水利、环保、国土资源等部门参与并按照职责分工负责各自专业的管理工作。办公室建议设在建设行政主管部门。
　　(2)要建立以水系流域为单位，由当地政府牵头，组织水利、建设、环保、国土资源等有关部门组成的流域水资源管理委员会，切实加强水资源管理工作，统一负责做好以下工作：
　　①本水系流域水资源的统一利用、开发与保护管理规划的实施；
　　②协调本水系流域有关工程项目(含供水、排水、防洪、航运设施、发电、农业灌溉)的合理开发建设；
　　③协调本水系流域有关工程项目(内容同上款)合理运行管理；
　　④负责本水系流域水质与环境质量的统一检测；
　　⑤负责制订与修订本水系流域有关《条例》与《规定》；
　　⑥建立本水系流域管理基金，专款专用于本水系流域的开发、利用、保护有关工程建设与管理工作；
　　⑦研究本水系流域管理工作所必须解决有关科技问题；
　　⑧建立水系流域管理办公室，按照《中华人民共和国水法》第九条规定，办公室建议设在水系下游人民政府水利行政主管部门，其它人民政府有关职能部门作为一般成员单位参加。
　　(3)要深化水工业投资融体制的改革，多层次、多渠道筹集建设资金。坚持国家积极扶持和企业自我发展相结合的原则，采取社会集资、利用国外贷款、建立地方专用资金以及自我积累等方式，广泛筹集建设资金，发展城市水工业。
　　(4)要深化价格体制的改革，按照国家规定在城市居民中实行“梯形水价”，对非生活用水实行“两部制水价”。这两种水价未实行前，要继续执行国家和省关于超计划用水必须征收加价水价的规定。要向用水户征收城市自来水费用的同时征收城市排水、污水处理与有关管理费用。
　　4、要依据科技进步，加大对水工业管理，新技术、新工艺、新设备、新材料的研究，进一步提高“水工业”科技水平。要通过多种渠道，采用多种方式，加大“水工业’，管理人才的培养，适应形势发展需要。
　　建设现代化水工业，是一项庞大的系统工程，需要大量人力、财力与物力，涉及面广，关系到千家万户和方方面面，关系到浙江省提前30年实现现代化的大事。形势喜人，形势也逼人。我们一定要在邓小平理论的指引下开拓进取，勤奋工作，为建设我省现代化水工业而努力奋斗!