中国水价现状及改革措施

王永航
建设部城市水资源中心

　　一、综述

　　本章综述中国社会经济发展概况，并对近年来供水行业的现状进行回顾，同时简要介绍一下供水经济、自来水公司的财务情况以及现行水价政策的实际运作。
　　1.中国是世界上经济增长最快的国家之一。按不变价格计算，1996年国民生产总值比1980年增长了近5倍，年均增长率超过10%。
　　2.城市人口的增长和经济的发展导致了需水量的急剧增加。从1986年到1990年，城市供水能力年均增长达800万m³/d，1991年至1996年，年均增长为1000m³/d。
　　3.1996年，在578个城市中共有1463个自来水厂，他们的总供水能力平均为1000亿m³/年。向占服务区人口的94%的1.6亿人口供水。供水行业从业人口26.14万人。
　　4.供水行业宏观统计数据表明，漏损水量占总产水量的11%。全国人均用水量为390L/（人.d），居民用水量为196L/（人.d）。
　　5.从1978年到1993年，供水行业的总投资为300亿元人民币，同期中央政府在水资源开发项目中投入约8000亿元。
　　6.据估计，2000年前投资需求为590到840亿元。供水项目资金来源包括政府拨款、国内贷款、向用户收费筹款、国内私人投资、多边贷款、双边贷款和国际私人投资。
　　7.在供水行业中，私有部门的参与还处于起步阶段，成都正在按BOT模式建设一个项目，上海已建有两个股份制供水公司和一个合资供水公司。
　　8.1996年自来水公司共计售水225.63亿立方米，总收入137亿人民币。全行业微利0.44亿元，净资产利润率0.1%。1996年中国水协的调查表明，在551个城市中，359个城市的自来水公司盈利，当年有35%的自来水公司亏损，亏损额几乎同盈利自来水公司的净收益相抵销。如此大的自来水公司亏损充分体现了该行业的财务危机状况。
　　9.由于历史原因，自解放以来，在长达约30年的时间内，中国许多城市的水价维持不变，甚至有些城市的水价还有所降低。
　　10.过去的10年水价上涨很快，全国城市平均增长了363%，年增长率16.5%。因此水价增长比消费价格指数上涨更快。水价调整较为频繁，10年内平均上调了6次。自来水公司还收取各种名目繁多的附加费，这更增加了供水服务的费用。对未经正常水价检查和审批程序收取的供水附加费，社会上已有所反映。
　　11.自来水公司的财务危机状况被认为是由于成本迅速提高而水价却没有相应上涨造成的。但有证据表明，成本控制乏力和经营管理欠佳也是造成亏损的原因。10年内城市售水成本增加了近6倍，平均年增长20%。试点城市石家庄的情况也同样如此。同期总消费价格指数上涨了208%，年增长率11.9%。制水单位耗电量相对稳定，同期电费只上涨了4倍。
　　12.一些成本的增加是由于供水量的增长造成的。例如从1980年到1996年自来水产量以9.8%的速度增加，同时服务人口和总产水能力分别以7.1%和9.0%的速度增长。从单位成本的角度分析，劳动力成本、折旧费和售水费是引起供水成本增加的最主要因素。在成本增加的背后，机构因素在起作用，比如地方政府根据各地的社会目标对供水公司制定了人员定额和工资标准，因此供水公司不能控制自身的劳动成本。为给大型基建项目融资，折旧费和售水费存在着同样的问题。当基建投资由政府或自来水公司出资时，有关成本以折旧费的形式出现。无论是上面哪种情况，只要基建融资和计划有效，这些费用是绝不可避免的。
　　13.对自来水公司来说，要获得完全的成本回收，不再依靠政府补贴，财务压力就很大。水价调整与成本控制是解决问题的必由之路。要获得成本完全回收的基本条件是要有符合中国国情的水价政策和定价方法。
　　14.在全国，现有水价都遵循一种简单的模式。水费收取根据用户水表所读数采取计量收费方式。计量收费随不同的类型用户而不同，其中居民生活用水收费最低。
　　15.在水价构成中，没有固定的收费。但在某些地方采取了最低限额收费方式。水价的计算基于成本，但在计算过程中，成本的处理依赖于成本回收的目标。
　　16.自来水公司的财务报表仍然适用传统的商业会计标准。但由于政府投资的项目的主要成本可能未被完全计算，这往往不能反映供水的真实成本。准确、详细和全面的财务报告是有效管理必不可少的组成部分。作为回收全部成本的第一步，自来水公司的财务体系必须提供包括运行、维护和管理成本在内的所有主要成本的数据资料。
　　17.新的水价政策，必须强调由各级政府继续共同管理水价。由于自来水公司垄断了供水行业，如不严格管理，水价将会不合理地提高。供水公司利用其它收费来收回成本也须进行管理，许多这样的收费用于补充正在进行的基建费用，因这些收费纳入基本水价中，以简化价格计算和价格调整步骤。
　　18.当前的水价和审批程序强调成本回收、承受能力和控制通货膨胀，这符合国家控制水价和评估其它物价的目标。按国际惯例，价格调整的目的是保护消费者的利益，同时确保自来水公司有足够的资金保证，长期可持续的运行并提供合格的服务。国际上的调价方法是：要么控制自来水公司的投资回报率，要么将水价上提与宏观经济的通货膨胀率相联系一起考虑。
　　19.在制定水价与审批过程中，承受能力是应关注的主要问题。据有限范围内的调查表明，居民的水费支出，平均仅占家庭收入的1.2%，最高的情况也不超过4%。对消费者的调查也显示了相似的结果，水费支出仅占家庭收入的0.6%，比同是公共事业的煤气、电和电话费用要低得多。据调查大多数居民能够且愿意支付更高的水费，愿支付的水费约占整个家庭收入的1%。

　　二、供水的生产与需求

　　2.1 水资源概况
　　1.中国的地表水资源总量面积是16.7万km²，平均水量2.8万亿m³，淡水总量位于世界第6位。
　　2.中国的淡水资源仅占全世界的6%，而人口却占全世界的25%，人均拥有水量为2550m³，仅为世界平均水平的1/4，位于世界第88位。中国水资源的分布在时间和地域上很不均衡。从季节上讲北方70%～80%的降雨分布在7月～9月。大体上看，城市供水中有50%来自地表水，41%来自地下水，9%来自其它水源(如降雨)。
　　2.2 城市供水行业
　　3.根据中国城镇供水协会提供的数据表明，中国的578个城市中共有1463个自来水厂负责城市供水。为了满足日平均用水需求，上述水厂日供水能力为1亿m³，服务人口约1.6亿人，约占总服务区内人口的94%。整个供水行业现有职工26.14万人，每个水厂平均职工数180人。
　　4.中国31个大城市的自来水厂仅占全国城市水厂总数的5%，却为占全国水厂服务对象41%的人口供水，其产水量占全国水厂的40%，职工人数占34%。有16个城市的供水能力已发挥到极限，另有4个城市的供水能力恰好等于甚至超过日平均产水量。
　　5.全国部分地区的产水量统计数据表明有11%的水损失，其余的大体可分为家庭用水和非家庭用水。人均用水量为390L/人.d，家庭人均用水量变化范围从79L～307L不等，平均为196L。假设平均每户家庭的人口数为3.2人，那么从家庭用水的数据可以推算出每户家庭每月的用水量平均为18.8m³，变化范围从7m³～30m³。
　　6.城市用水需求并未呈现出很明显的季节性。表示日用水量需求变化性的最常见的一个指标是日最大产水量与日平均产水量的比值。在大城市中，这个比值从1.01～1.37不等，平均为1.18。
　　2.3 用水需求情况
　　7.1996年全国城市人口占全国总人口的29%，预计到2000年和2010年，城市人口将分别占到全国人口的35%和45%。为满足日益增长的需求，预计到2000年将达到258亿m³。

　　三、水价评估程序

　　3.1 国家发展计划委员会
　　1.国家发展计划委员会在经济活动中起重要作用。它监督和控制国家的物价，管理和分配对国家的经济发展作用重大的产品，加强宏观经济控制。其主要职能有：提出国家物价水平的控制目标，推荐宏观经济控制方案，制定物价调节与改革的年度、中期和长期计划，制定物价的法律、法规，监测国内外市场的物价动态，制定国家对物价管理的范围和方法进行调整的计划，建立和批准由政府管理的收费标准，必要时指导地方政府部门放宽现有价格的上、下限，以及组织和指导价格的检查和监督工作。
　　3.2 省政府和自治区政府
　　2.省和自治区政府在国务院的直接领导下开展工作，与国家各部级别相同。
　　3.各省、自治区的建委在其各自的管辖范围内具有与建设部相同的职能，物价和管理部门负责管理供水水价，其职能相当于国家物价管理部门。
　　3.3 市政府
　　4.在大多数城市中，管理城市供水的部门通常是建委或公用事业局。
　　建委主要负责长期规划、战略发展、供水建设工程的总体工作和城市水价调整申请的评估。公用事业局对供水企业实施管理职能并负责城市供水和行业管理。总体来说，建委领导公用事业局并协调公用事业局和其它各局之间的工作。
　　5.城市物价委员会是物价管理的行政部门。
　　它与城市水价有关的主要任务是执行国家的法律和法规，审查城市水价的调整申请并将结果上报上级部门，检查和监督水价的执行情况，调查违反物价法规的行为并在适当时申请予以处罚，以及解决下级部门之间的水价争端。
　　3.4 城市水价管理
　　6.《价格法》规定价格管理机构和建委负责城市供水水价。目前是国家发展计划委员会负责水价的总体指导工作，负责对水价改革所引起的通货膨胀压力评估，根据国家总体控制物价上涨目标制定年度水价调整计划。水价改革的重点是城市供水和污水价格。建委评价自来水公司的工作，并将供水价格调整和改革的建议提交物价管理部门审批。
　　3.5 机构安排
　　7.城市供水公司归市政府所有，并作为公用局或建委的一个下属单位。供水公司从事供水的日常管理，并进行中小型工程项目建设。供水公司中的管理决策由其管理层人员决定。大型项目投资由市政府领导决定，市政府也介入供水公司的日常事务。如为达到就业目的，市政府也参与供水公司的雇员安排与决策。
　　8.供水公司参与主要基建工程的计划和实施，并通过参加项目办公室(为项目实施而设立的临时机构)来发挥其作用。市建委在基建工程过程中起主导作用。水源规划是水利部门的责任，主要投资决策由省政府领导作出的。
　　9.一旦基建工程完成并通过试运行，项目就交给供水公司。投资计入供水公司固定资产，供水公司可将有关折旧费用记入公司成本。由基建工程引起的债务转移给供水公司。但这些债务通常仍在政府部门帐下，市政府将承担这些债务费用。
　　10.市政府最终为供水公司的亏损承担责任，并征收供水公司的利润。事实上，为弥补亏损，补贴是常有的事，而向市政府上缴利润却稀有发生。
　　3.6 水价调整审批程序
　　11.在出现以下任何一种情况时，供水公司可以申请调整水价：
　　由于水价过低，公司出现亏损;
　　政府补贴后，公司仍然亏损;
　　供水公司需要资金来扩大供水能力。经过财务分析，供水公司可向有关部门(如公用局)提出提价申请，陈述亏损情况及提价幅度。
　　水价调整审批程序如图3.1所示

　　四、价结构与收费

　　4.1 制定水价的目标
　　1.制定水价的基本目标是成本回收。它是在充分考虑社会承受能力和控制通货膨胀原则下实行的。一般情况下，自来水公司关心的是经营成本的回收，而地方政府考虑的是承受能力和通货膨胀的控制。
　　4.2 水价结构
　　2.目前全国通用的水价结构非常简单。该结构根据装水表用户的用水量统一征收容量费，费率随用户的类型变化而变化。标准用户类型为：家庭、商业、机关、工业、供水站和卫生机构。
　　3.各城市对用户的定义不尽相同。例如：家庭类有时包括一些机关用水，在旅游区将宾馆划分其它的用户类型。
　　4.价格结构中没有固定收费，但实际操作中有最低水费的例子。
　　5.对拖延付费的用户收取罚金。但大多数用户都按时付费。
　　6.对家庭用户的收费水平通常是最低的，其次是机关和工业用水。自来水公司绝大多数收费水平低于人民币1元/m³，但也有许多收费远高于此，这一点尤其体现在商业用户的水价上。
　　4.3 价格调整
　　7.由于历史原因，中国自1949年后有约30年的水价未作调整。文革中有些城市的水价实际上降低了。80年代后期，经济改革带来的需求增长和成本膨胀已使调价变得势在必行。一些城市解放后第一次涨水价的时间是：大连是1992年、北京是1987年、太原是1984年。
　　8.过去的10年中水价涨得很快。据对全国32个城市的抽样调查，这些城市供水价格变化非常快，十年中平均增长了363%，年增长率16.5%。10年的最大增长率为57%，年增长率21%。同期综合消费价格从106.5上升到327.9，总增长率208%，年增长率11.9%。因此水价比消费价格指数上涨更快。许多城市几乎每年调价一次，这些城市10年平均调价6次(约2年一次)。
　　4.4 价格计算
　　9.价格计算基于成本，但成本的处理则依据成本回收目标。目标是政府政策问题，它可以从完全成本回收到经营成本回收。
　　10.通过价格计算来支持价格调整，但计算价格并非一定都能得到调整。所批准的价格还反映了政府在考察了地方经济的具体条件和价格趋势之后所持态度。
　　11.就简单计算价格结构来说，平价价格是总成本除以总销售。这种计算是利用通货膨胀指数并以预算成本为依据进行的。
　　12.不同用户类型之间的差异是以自来水公司及参于价格审批的政府官员的评判为基础。价格差异应与1994年《城市供水条例》的规定相符合。《条例》对完全成本回收作了具体的规定，在形成价格差异过程中，目前还没有正式的评估程序和成本分摊方法可供使用。
　　4.5 相关收费
　　13.许多自来水公司收取各种附加收费。这些收费并没有形成文件而成为现存的统计总结。人们普遍关心用传统的收费增加供水收入，而不遵循价格审批程序。
　　14.大部分与供水有关的非价格性收费都纳入象水价这样的计量收费，但也有另外的收费，它们利用不同的依据向用户收费。这样收费通常通过水帐单来完成。收费上交政府而非自来水公司。下列项目是自来水公司所利用的非价格收费的例子。
　　☆ 供水增容费
　　☆ 节水费
　　☆ 管道连接费
　　☆ 建设费
　　☆ 水压提升费
　　☆ 价格调整基金费
　　☆ 城市建设费和城市公用事业费
　　☆ 水资源费
　　15.与工业节水定额有关的收费表现是一个乘数（根据超用比例的不同，在2~10倍范围内不等），它应用于水价并通过加价结构来制定(见表3.5)。这些乘数不等于收费的成本，而是作为超量用户的惩罚性罚款。它体现的是对企业超计划用水的严厉惩罚。所有工业企业包括自备用水的企业都要支付节水费。
　　16.节水费不适用于家庭户。虽然自贡市曾引进过家庭节水费(1.0元/m³)。但在遇到用户的普遍反对之后，取消了这一收费。
　　4.6 废水
　　17.与废水处理服务有关的普遍收费采用城市排污费、废水排放费及废水排放罚款。城市排污费是污水管道及处理设备使用的计量收费。它由建设部管理，下面各级则由省建委、建设厅、市公用局或污水公司管理。废水排放费是对工业废水排入地表水的收费。废水罚款费是对那些没有达到质量或数量标准的工业废水罚款。废水排放和罚款费由国务院环保局和各级地方环保局管理。一些地方还征用废水容量开发费。例如江苏省的容量开发费是600～800元/m³。
　　18.最先引进废水收费这一方法的是淮河流域，在当时的流域规划方案中用来改善严重恶化的水质条件。国务院环境保护委员会的污染控制政策和财政部及国家环保局的规定都鼓励筹集资金来进行废水处理，收费要反映污水处理设施建设的单位成本并应建立在所排出的污水的质和量上。某些城市实施了这一收费并利用单独资本储存基金来积累收入以支付将来的废水处理工程。估计流域的废水投资占城市基础设施投资的15%～20%。

　　五、水公司成本、收益及利润

　　5.1 成本会计
　　1.1993年供水公司进行了财务和会计改革。在此之前，供水公司以现金结帐，固定资产投资由政府承担，其它相关成本记入年费用支出。1993年新的会计标准建立，国家采用了新的记帐法（即商业复式记帐法）来记录供水公司的收入和成本。
　　2.表5.1是一个简单的综合统计表。表5.2是3个典型城市自来水公司的财务报表，其成本的分类是根据目的而不是根据功能。资金成本记在年度损益表中，包括利息和折旧。财务方面的内容包括一个资产负债表，该表中有总资产、净资产、产权和债务。

　　5.2 财务计划
　　3.一年一度的预算是财务计划的主要形式和组成部分，主要包括来年成本预算和收入预测，收入预测经常是不定的，因为如果供水公司计划调整水价，这个水价本身就是不确定的。
　　4.水价审批过程中的不确定性，可能会鼓励在政府机构和大的商业企业内产生这样一种预算态度。这种态度的主要特点是利用年度预算获得额外的资金。例如提交一个高的预算就有可能得到一份更多的款项。
　　5.在实例研究中，长期财务计划很少，一个年度预算框架在财务计划中极为常见。这种短期行为的根源可能在于由于物价快速上涨，不可预见的价格调整和审批产生的不确定性造成的。
　　5.3 资金需求
　　6. 1978～1993年之间，建设部和地方政府在供水方面投入资金达300亿元，同时中央政府大约投入8000亿元进行水资源开发。
　　7. 表5.3是到2000年和2010年期间的资本投资需求测评。尽管这些预测数据互不完全一致，也没必要进行直接相互比较。但是，他们都处在同一量级，这些数值意谓着城市水和污水建设所需投资的单位成本在1.0～2.0元/m³之间，这些数值是现行水价的2倍。

　　*估计值，假设投资服务周期为25年，打10%的折扣，假设设备平均负荷为80%，每年的分摊投资/工程预算年产水量=估计值
　　**假设同等的供水能力***包括供水水源
　　5.4 主要资金来源
　　8.供水基建资金主要来源包括：政府投资。大、中城市的供水基础设施投资来源于政府预算，该情况依然存在，但正在被其它来源取代。
　　☆ 国内贷款。商业银行以市场利率提供贷款，开发银行提供优惠贷款，具有优惠条件的资金有限，开发银行对高风险贷款比较谨慎，有的要求有保证人(单位)或连带担保。商业银行贷款一般为3～5年。
　　☆ 来自用户收费的基金。例如，在水费中加收设施建设费以获取资本金。
　　☆ 国内私人投资者。通过企业合资，购买债券和股票。
　　☆ 国际私人投资者。通常以合资公司、BOT项目和特别合同等形式进行投资。
　　☆ 多边贷款。来自于类似世界银行、亚洲发展银行等机构的贷款，通常需要财政部和中国人民银行的安排。这类贷款一般有特惠条件。
　　☆ 双边贷款。日本海外经济合作基金会是一个最大的双边援助机构。澳大利亚、加拿大、德国、法国和意大利也提供双边援助。此类贷款一般都有特别条件，地方商业银行如中国进出口银行，一般非金融中介机构的贷款利率较高。
　　☆ 双边合作援助。双边政府贷款和私人贷款相结合。沈阳供水公司就利用了这种方式引进法国贷款500万美元，其中42.5%为年息2.5%，长达30年的双边贷款；57.5%为年息8.3%，期限为13年的私人贷款。
　　5.5 供水成本
　　9.对于供水公司近年来的亏损是由于成本增长过快和水价未能提高而引起，人们还有争议。因而在本部分研究中，了解各种成本就很重要，因为水价提高是建立在成本上升和供水公司现有赤字基础之上的。可通过研究生产水平、成本构成、通货膨胀率和资源利用情况来分析成本的上升原因(表5.4)。
　　10.1986～1996年期间，自来水生产以9.8%的速度增长，同时服务人口、管道总长度、总生产能力分别以7.1%、7.5%和9.0%速度增长。
　　11.在供水公司的就业的人口从1980年的14.61万人增长到1996年的26.14万人，年增长为6%。劳动力的增长低于生产水平的增长，这正是我们希望的：资本密集型产业表现出规模生产经济特征。
　　12.在这10年中，吨水耗电量相对平稳。年末报告中用电量的变化可能是需求变化和其它因素影响了水泵运行效率。由表5.4可以看出，城市售水平均成本比10年前增加了5倍，年增长20%。

　　资料来源：中国水协《供水统计年鉴》

　　这一增长也可从表5.5中得到进一步证实。自来水公司的总成本平均以每年20～40%的速度增长。在组合成本中，劳动力成本及其它成本增长速度很快。其它成本包括行政、税收、利息和各种正常开支。其余成本虽然数据不全但也显示出相对较快的增长速度。
　　13.供水公司之间制水成本的构成差别很大，如表5.5，主要成本为动力、劳动力、折旧和维修。上海的原水费较高，这主要是由于上海市供水公司从两家股份公司购买原水和净水的缘故。
　　5.6 利润状况
　　1.1996年供水公司总计售水量为225.63亿立方米，售水收入13.7亿元。总体来说供水行业微盈利0.44亿元，净资产利润率为0.1%。通过对中国水协的1996年个别城市数据研究，提供了有关盈利能力的信息：
　　☆ 65%的供水公司报告有利润(551个城市中有359个有利润)；
　　☆ 有利润供水公司加权平均利润率为2.6%，平均每个自来水公司利润220万元；
　　☆ 亏损供水公司中的加权平均亏损为4.3%，平均每个供水公司亏损470万元。
　　2.盈利能力数据表明，1996年有近33%的供水公司亏损，这些亏损公司经营很差，以致于全部吞掉了盈利公司的净收益，净资产回报率如图5.1所示。

　　六、国家关方面的法律法规及水价政策

　　1.1982年五届人大通过新的《中华人民共和国宪法》是中国现行法律体系的立法基础。立法委员会分为中央和地方两个等级。中央一级是由人民代表大会及其常务委员会行使立法职能制定法律。国务院是中央政府的行政主体，负责起草适用于全国的组织和机构的法规。国家的各部委拥有起草适用于其管辖范围内的组织和机构的法规的行政职能。
　　2.地方一级是由各地人民代表大会及其常务委员会根据地方的具体情况及需求发布地方法规，这些法规在地方具有法律地位。地方法规不能与国家的法律与政策相抵触。地方政府拥有起草法规的行政职能。
　　3.《中华人民共和国水法》（简称《水法》）于1988年颁布实施，它是一部有关水政策的综合性法律。《水法》明确规定“国家对水资源实行统一管理相结合的制度”，这是结合中国国情，规范各有关部门、各级政府在水资源管理方面的一条主要基本原则。水法规定了对违背其法律条款的行为所应给予的处罚，并明确了不同部门对水资源的规划和管理的职能分工。
　　4.《中华人民共和国水污染防治法》于1984年颁布，并于1996年修改。《水污染防治法》针对几十年来中国水污染的情况以及国家在水污染防治工作方面的经验、教训，提出城市污水应进行集中处理，规定征收污水处理费。并对生活饮用水水源地的保护、防止地表水和地下水污染作了新的规定。
　　5.《中华人民共和国价格法》（简称价格法）于1997年12月29日在全国人民代表大会第11次常务委员会上被通过，并于1998年5月1日起生效。它代表了中国的价格法规体系，反映了政府将市场总体价格水平的稳定作为宏观经济目标的决心。该法规定了商业与政府的价格行为，价格总体水平的调控，对价格的检查和监督，以及对违犯本法所应给予的法律制裁。该法促进了社会主义市场经济的发展，有利于在经济活动中运用价格机制使资源的合理配置，并使总体价格水平趋于稳定。它同时确立了买卖双方的法律地位和权利。
　　6.价格法指出国务院的价格管理部门负责国家的价格制定，其它的部委负责其权力范围内的价格管理，县级或县级以上各级地方政府的价格管理部门负责其管辖区内的价格管理。
　　7.政府控制的价格如下：
　　☆ 对国家经济发展和人民生活水平影响巨大的一小部分商品的价格；
　　☆ 一小部分供应短缺的资源的价格；
　　☆ 垄断商品的价格；
　　☆ 重要的公共事业的价格；
　　☆ 重要的公共与社会服务事业的价格。
　　8.对于上述价格，政府会在必要时发布价格指标或制定价格。中央发布的价格指标有专门的文件可查，地方政府在行使其价格制定权时也照此办理。
　　9.价格法规定在价格调整时，如果新调整的价格是关于公用事业、公共和社会服务事业及专控产品，应广泛听取公众的意见，同时规定政府为控制价格和稳定市场可以设立价格调整基金。
　　10.《城市供水条例》，即是国务院158号令，于1994年7月19日发布，1994年10月1日实施。条例分七章共三十九条，包括下列内容：
　　☆ 城市发展与供水；
　　☆ 城市水资源；
　　☆ 供水设施的建设；
　　☆ 城市供水系统的管理和运行；
　　☆ 设施维护。
　　11.条例第四条要求城市供水规划应遵从将城市水资源、用水及节水综合考虑规划的原则。第三十六条明确了省、自治区及市政府建立城市供水水价的责任，它规定“城市供水价格应按照生活用水保本微利，工业及经营用水合理计价的原则”。
　　12.《取水许可制度实施办法》发布于1993年，目的在于促进水资源管理。条例的依据是“水法”中有关用水许可的条款。它规定了考察和批准用水许可申请和发证的程序，针对不同用途签发不同许可的规则，并及时对违背该条例行为进行制裁。
　　13.《城市节约用水管理规定》经国务院批准，被作为建设部1989年1号令发布实施。在条例中，国务院授权建设部负责管理城市规划区内的用水和节水规划、地下水的开发、利用和保护。这是第一个由建设部提出并由国务院批准的法规，它制定了实现城市用水和节水规划的具体条款。
　　14.《中华人民共和国价格管理条例》于1987年发布，它是价格法颁布前关于价格管理的最高管理法规，分七章三十九条，该条例制定了有关价格建立及管理的规定，水价法即是在此基础上于1998年5月前制定的。
　　15.建设部已经发布了四个行政法规，即《城市供水企业资质管理规定》，《城市地下水开发利用保护管理规定》、《城市房屋便器水箱使用监督管理办法》和《生活饮用水卫生监督管理办法》，这些法规遵从国务院相关的政策，适应城市供水管理的需要。
　　16.有关水和水价的地方规章和政策
　　☆ 各地方政府也颁布了一些关于水和水价的规章和政策。如：《上海供水管理条例》，《深圳经济特区城市供水与用水条例》，《河北省水资源管理条例》，《大连市城市供水用水管理条例》，及《上海市节约用水管理办法》等，这些法规具有极高的实用性，在规范和发展当地供水事业中起到了积极的作用。但是专门针对水价问题的法规却很少。
　　☆ 深圳市是第一个制定关于水价的具体法规的城市。深圳的法规论述了水价确立的过程，确定了自来水公司积累资金及法律所允许的利益范围，建立了价格调整基金，制定了价格调整的原则，并且阐明了水费收取程序。以上这些规定都包含在深圳特区供水与用水条例中。

　　七、需优先进行水价改革的城市

　　7.1 概述
　　中国绝大多数城市的水价背离其价值，需尽早进行改革。考虑到中国的地区差异及生活水平的关系，首批应进行水价改革的城市应是中国的直辖市和大多数省会城市及计划单列市。根据水价改革获得的经验，将之推广到全国所有的城市。
　　7.2 优先进行水价改革的城市名单
　　中国优先进行水价改革的城市名单见表7.1。

　　八、结论

　　8.1 介绍
　　在该报告完成时，中国的情况发生了一些重要的变化。成都的BOT项目谈判结束，并签定了正式文件。国家各部委正在进行机构改革，这将有可能改变与城市供水有关的管理部门。
　　该部分是研究得出的结论以及对水价和相关事件的建议。这些与水价结构、水价计算和调整、水价批准、成本回收、居民承受力等有关的建议可能影响自来水公司的长远可持续发展。
　　8.2 改革的必要性
　　1996年，35%的自来水公司处于亏损状态。试点城市自来水公司的净资产利润率平均-4.3%，而整个行业的平均水平为0.1%。为解决低利润和现金流量短缺问题，自来水公司不得不依赖短期借款、贷款、补贴和拖延维修等，但这些都不能解决根本问题。只有进行实质性的改革，才能保证自来水公司的运行。改革必须有国家政策的明确指引，国家的水价管理办法应尽快出台。
　　新的水价管理办法应能促使自来水公司实现完全成本回收，改革应循序渐进。首先应使自来水公司回收运行、维护和管理成本，但应以完全成本回收（包括取得合理的利润）为目标。通过成本控制和提高水价达到合理的利润水平。改革应从成本和收入两个方面入手。
　　8.3 成本控制
　　自来水公司必须有权管理他的财务和运行，并对此负责。
　　为提高自来水公司的自主权可进行机构调整，例如深圳自来水公司的直线式的管理方式和上海的独立的股份公司。应采用新的管理途径，如建立行为目标、明确责任、政府不干预自来水公司的日常运行，减少决策者和政府干预，以免削弱自来水公司进行成本控制的积极性。
　　明确管理者的权利和义务将有助于促进自来水公司的成本控制。如果有标准可以遵循，象现有的动力标准，有利于加强对自来水公司的评价。对于特殊的工作，如读表、加压和漏失检测也应有一定的标准进行约束。
　　成本控制只是一个方面。另一方面是进行价格改革，应从详细的价格结构到价格审批程序进行全方位的改革。
　　8.4 价格结构
　　在中国，普遍采用的是简单的计量水价，水价中没有包含固定收费。工业用户如果超额用水，则要交纳罚款。自来水公司为回收成本和筹集资金在水费帐单中加入了许多其他收费。
　　☆ 计量水价有利于节约用水，并且容易管理。应在大部分城市继续采用这种价格结构。
　　☆ 水费帐单中的其他收费应尽量减少。自来水公司应主要靠基本水费回收成本。水费帐单中应清楚地列出基本水费和其他收费。
　　☆ 应继续实行超额用水罚款制度，由节约用水办公室单独管理。这部分收入应用于节水设施和其他管理行为，而不应用于供水。
　　对两部制水价（包括计量水价和固定收费）进行评价。适用于中国自来水公司的固定收费实质上是一种需求收费，它是根据每一用户上一年用水量最大的月份确定每月的固定收费，可促进自来水公司收入的稳定和加强节约用水。另一方面，这种价格结构难于管理。
　　☆ 如果自来水公司希望收入稳定和通过水价促进用户节约用水，那么采用两部制水价较为有效，
　　☆ 没有适用于所有自来水公司的统一的价格模式。价格结构的选择应考虑实际情况。
　　8.5 定价目标
　　成本回收是自来水公司申请调整水价的一个基本目标，而社会承受力和对物价上涨的控制是政府部门在审批调价申请时的主要考虑因素。节约用水是水资源管理部门的主要目标。
　　完全的财务成本包括直接和间接的运行、管理成本、折旧、税金、贷款利息和资产回报。许多自来水公司都不能实现完全成本回收，而是靠政府补贴维持。
　　☆ 为保证自来水公司的长期可持续发展，在定价和价格审批时应以完全成本回收为目标。
　　社会和政治因素可能阻碍向采用完全成本回收价格的转变。通过有效的沟通和公众的参与促进实现完全成本回收，这是一个循序渐进的过程。
　　承受力目标没有准确的定义。追求承受力目标导致了对中、高收入的家庭也采用低水价政策，这将进一步加重企业的负担。
　　☆ 应根据收入分配、生活费用、非现金收入和绝对、相对贫穷等进行承受力的评价。
　　☆ 提高居民承受力应针对确实需要得到资助的家庭，对真正贫困的家庭给予直接的资助。
　　实行完全成本回收的水价可能是促进节约用水的最有效的方式。但目前的反映是居民水价太低，不利于节约用水。在试点城市研究中，居民用水增长是用水需求增长的主要原因。居民用水将随着城市人口的增加和生活水平的提高进一步增加。
　　☆ 为鼓励居民节约用水，水价结构中对居民的优惠应该减少。
　　☆ 有材料表明，水价提高对物价水平的影响是微不足道的。从全国范围来看，可采取宏观调控来有效地控制通货膨胀。
　　☆ 在评价调价申请时不应重点强调对物价上涨的影响。
　　8.6 调价申请
　　一般是由自来水公司提出调价申请，申请主要说明现有亏损状况，但关于未来财务需求的信息较少，也没有详细的价格计算。
　　☆ 调价申请应包括对预期成本和用水需求的分析。调价的目标是避免亏损。
　　☆ 调价申请中应列出价格计算过程，表明推荐采用的水价如何能回收成本、达到利润目标以及满足未来的先进需求。
　　☆ 调价申请应重点放在成本和与供水直接相关的问题以及完整详细的预算上。
　　☆ 调价申请应系统地列出所要求的全部信息，这将有助于提高调价申请过程的透明度。
　　8.7 价格调整的频率
　　在中国，自来水公司几乎每年都进行价格调整。成本的上升使得自来水公司不得不进行调价。经常性的价格调整有助于保证自来水公司实现完全成本回收。
　　☆ 水价应与预算保持一致，每年进行调整。
　　☆ 如果中国的机构改革能使价格批准过程效率更高，每年的调价应根据预算成本进行详细的价格计算。
　　☆ 如果价格批准过程仍旧那么漫长，每年的价格调整根据物价上涨按一定的公式进行计算。每3-5年应准备一个完整的调价申请。申请中应回顾自上一次调价以来的财务状况、现行水价的计算和预期价格的计算等。
　　8.8 价格计算
　　中国的价格管理办法基本上是按利润水平制定的。在有些城市，现有的供水条例明确规定了资产利润率或净资产利润率的水平，但没有限定成本水平。
　　¨ 应有明确的条例规定成本水平和投资报酬率。
　　允许的成本只能是在保持供水系统有效地运行时的成本，不应包括与供水运行无关的风险成本，例如投资成本。
　　计量水价简单，易于计算，用成本除以预计的售水量来估计平均水价。对不同类型用户实行差别水价。两部制水价包括固定收费和计量水价，成本首先按用水量和固定收费进行分配。各自来水公司的价格计算有所不同，但基本思路是一致的。
　　☆ 根据预算的成本和预测的用水需求估计水价。
　　☆ 在复杂的价格结构中，例如两部制水价，价格计算应包括明确的成本分配方法。
　　不同用户之间的价格差异使得价格计算复杂化。北美是根据不同用户服务成本的差异来确定价格的差异。这种方法对大的工业用户和机关有利，而对居民和商业用户不利。在中国，对居民优惠的水价反映政府对承受力的考虑。
　　☆ 在根据承受力确定不同用户的价格差异时，应进行客观的分析，根据居民用户的实际承受能力计算价格差异。
　　☆ 当居民水价低于完全成本回收的水价时，对于非居民用户的水价应能保证自来水公司的成本回收，这实质上由非居民用户向居民用户提供资助。
　　8.9 价格计算的会计要求
　　自来水公司适用传统的商业会计准则，成本按实物分类（如劳动力、原材料等）而不是按用途分类（如水处理等）。详细的价格计算通常需要成本按用途和实物分类。
　　☆ 自来水公司应将成本按用途分类，以便于进行详细的价格计算，并提交更详细的管理会计报告。该报告的详细程度反映了当地政府管理的要求。
　　在根据完全成本计算价格之前，财务部门应提供完全的供水成本材料。目前，自来水公司的报表中都列出了水系统的维护和运行成本。但在政府承担基础设施建设以后，资金成本没有必要再列出来。
　　☆ 自来水公司的财务报告中应包含与供水有关的全部成本。为了将供水成本从市政府的帐上移到自来水公司的帐上，应将政府机构的投资成本记如自来水公司的帐目上。
　　8.10 完全成本与资金需求
　　即使水价是根据供水的完全成本计算的，也不能保证水费收入能满足自来水公司的资金需求。财务上的资金需求与传统的会计准则中的资金成本不同，例如，折旧与贷款本金并不一致。水费收入和资金需求的差异是自来水公司财务危机的一个隐性因素。
　　☆ 自来水公司的财务管理应能根据预期的现金流向和资金需求（运行和投资）对资金来源进行严格的管理。
　　8.11 价格管理
　　价格管理应在保持自来水公司可持续发展的基础上保护用户的利益，应能保证根据有效的服务成本进行价格决策。由于自来水公司的垄断地位，所以必须制定城市价格管理规定用于规范其行为。
　　☆ 规定应适用于所有的自来水公司和私有供水企业，除非私有企业能引入有效的竞争机制。
　　当前的调价审批过程既复杂又浪费时间，并且涉及到政府每一级部门的好几个机构，大约需一年时间。将审批过程简化为一级、最多两级可能会更有效。
　　☆ 水价的管理权仍应属于当地政府，这是中国已形成的体制，而且经证明是合理有效的。
　　☆ 价格评价和审批应由当地政府根据自来水公司的预算每年进行一次，批准后的价格应立即执行。
　　☆ 政府部门对价格的审批是对用户的更进一步的保护，应继续保持这种做法，但只能是第二级，并且不能拖延时间。
　　☆ 应建立公开的上诉制度，允许自来水公司和用户对价格调整中不公正或不合法的做法进行监督。