国外有关城市污水回用的法规、执行机构和项目实施问题

许京骐

　　【摘要】 本文简要介绍了美国和某些发展中国家有关城市污水回用的法律、机构设置以及如何实施等立法和制度方面的情况。
　　【关键词】 污水 回用 立法 机构 实施

　　城市污水回用包括回用系统的规划、污水回用的应用类型、项目筹资以及法律、机构与制度方面的问题（Legaland Institutional Issues）。后者通俗地讲，就是说明在污水回用中，什么可做，什么不可以做，以及怎样去做，因此是十分重要的。我国城市污水回用刚刚起步，一般侧重在工程技术方面，对这些还比较陌生。本文简要介绍美国和发展中国家在这方面的经验，供参考。

1 美国地方立法

　　美国在城市污水回用上，有联邦、州和地方各级立法。可供我国参考的主要是地方立法。在美国，不是每个地方都有污水回用设施。各地随着设施的建立，进行了立法，主要是《回用管理条例（Reuse Ordinance）》和《用户合同（User Agreement）》。回用项目实施机构的设置与职责，在美国属于立法问题。为尊重我国习惯，本文仍将其列入机构与制度范畴内。
1.1 《回用管理条例》
　　《条例》针对污水回用出现的问题，提出相应要求，一般与生活用水管理条例分设。内容包括：
　　① 要求某些用户使用回收水（Reclaimed Water）
　　如附近已有回收和管网，《条例》规定某些用户必须与之接通。例子有公司、高尔夫球场、公墓、学校等有草地设施的单位；在入住前的新开发区，要求区内所有物业都必须接上建成的回收水管网。
　　② 管道交叉连接的控制措施规定回收水管道与饮用水管道避免交叉连接的措施。规定两种管道分别涂抹不同颜色，以及防止回收水管道返流等措施。
　　③ 有关检查回用设施的规定规定检查回用系统的程序与要求，包括明确有权检查的部门；在何种情况下必须进行检查；用户拒绝检查的后果（如中断服务）；检查违章接管、违反管理条件的行为，以及是否与饮用水交叉连接等。
　　④ 对灌溉的限制《条例》可能规定灌溉系统的类型，为必须使用永久性的地下灌溉管网，并设置了定时器。为洗手用可设置一个小自来水龙头；灌溉管道的尺寸也可予以限制。
　　⑤ 对违反《条例》的处罚处罚应与违反情况的严重性相适应。可撤消管道连接，再接通时收取一定费用。有的还规定罚金数量和拘禁时间。
　　⑥ 规定回收水费和其他费用任何徵收的回收水费和接管费（Connection fee）都应在《条例》中予以规定。
　　⑦ 系统可靠性是否回收水和生活供水一样，应该不间断地供应？如果回收水用于消防，系统高度可靠性是需要的。如果仅为灌溉则一个时期内削减供水量，或中断供水，也是可以容忍的。当水量短缺时，回收水的供应者也可能希望在《条例》中保持调节用水或控制高峰用水的权利。
　　⑧ 筹资权力回用系统筹资权力的限制因素应予明确。它可否发行债券、有什么限制？是何种类，如何还债？回用系统的运行费用如何补偿，有何限制？回收水经营实体采用何种会计制度？
　　⑨ 公众获得信息的权力《条例》可规定对公众进行污水回用项目进行教育的要求。教育计划内容可包括：使用回收水存在着风险；已批准的使用用途及其服务要求；违反《条例》的处罚等。
　　⑩ 签定合同的权力包括和谁与如何签订服务合同的限制。例如：可否与其他城市签定售水合同？是需要城市议会批准，还是经营实体有权独立作出决定？
1.2 用户合同
　　并不是所有回收水系统都需要制定《回用管理条例》。如果只有少数大用户使用回收水，那么回收水经营实体只需要和大用户交涉，签定用户合同就可以了。
　　在美国为使用户使用回收水，可采用法律强制或说服动员二种办法，如加利福尼亚州一般采用后一种方法。因此，当一个污水回用项目决定修建后，在投入巨额款项之前，经营单位很希望与潜在用户尽快签定用户合同。经验说明：用户很容易表示对使用回收水的兴趣，但是，甚至在工程已在修建阶段，仍拒绝签定合同。有些用户关切工业、风景与灌溉使用的回收水会带来不利影响或认为已有的自供水源比新鲜水、回收水都低，因而不愿使用；有些用户不愿或无力支付需要增加的户线或改造现有管道系统的费用，或不接受回用水水价。
　　用户合同应包括以下条款：
　　① 合同有效期、终止合同的条件。
　　② 回用水的特点：水源、水质、水压。
　　③ 供水数量与流量变化。
　　④ 供水可靠程序：供水潜在差错、借用供水设施。
　　⑤ 开始使用日期：何时用户愿意或能够使用回收水。
　　⑥ 财务安排：回收水的水价、回用设施费用的支付。
　　⑦ 回用设施的主权、地权、运行与维修责任。
　　⑧ 其他：双方责任、使用回收水的限制、供水商进入现场调查的权利。
　　用户合同由回收水经营机构与用户自愿签署，但必须符合《回用管理条例和其他有关法律》的规定，因此是一个重要法律文件。

2 发展中国家的法规

　　在发展中国家，通常遇到的都是地方性法规，内容包括：
2.1 污水使用权的保护和污水分配
　　在发展中国家，大城市经处理的污水常用于灌溉近郊的农田。污水可直接来自处理厂。将污水导流回收，用于工业或城市其他非生活用水用途，会剥夺或严重影响下游原灌溉用户对污水的使用权。在绝大多数国家，习惯或根据习惯形成的法律，常赋予原农业用户在一定条件下使用一定污水量的权利。改变原用户污水使用量，便需要使其享有某种补救的权利，包括经济补偿或给予一定补充水量。地方政府可能不承认私有水权，但规划人员应仔细调查分析回用项目对改变不同类型原有用户用水的影响，提出补偿措施，其依据原则便须以法令形式予以规定。
2.2 公共卫生与环境保护
　　污水回用会可能引起居民接触病原菌和有毒污染物，产生潜在的公共卫生问题。污水回收与回用及其处理厂污泥的处理，如管理不适当，也会影响环境质量。因此回用项目规划应包括制定和实行一系列防止或减轻环境和健康问题规程，包括：
　　① 建立对污水排放发放许可证的制度；对污水处理进行技术控制。
　　② 制定不同使用类型的回收水水质标准。
　　③ 控制对人体健康的危害，如限制使用回收水的范围。
　　④ 限制接触污水收集系统；执行防止回收水与饮用水管网相互连接的控制措施。
　　⑤ 制定污泥处置和污水回用设施布局的规程。
　　⑥ 建立贯彻所有上述规程的机制，包括监控要求、现场调查的授权、对违章事故罚款的权力等。
2.3 其他
　　联合国粮食及农业组织和世界卫生组织组成的工作小组（TheFAO／WHOWorkingGroup，WH0 1990），建议任何废水管理制度都应包括涉及污水回用的下列条款：
　　① 对废水（Wastewater）和回收水（Reclaimed water）明确加以定义，即“废水”为由住宅、商业建筑、工业设施等由社区用管道排放出来的水，在环境中加以处置；“回收水”为供回用并经过处理的废水。
　　② 明确谁对回收水拥有产权。
　　③ 建立使用回收水的许可证制度。
　　④ 对已赋予权力使用废水的用户，当废水被引走，以致流量减少时，明确如何予以保护。
　　⑤ 建立对污水回用、回收水质量，回用设施布局等加以限制的制度，以保护公众健康和环境。
　　⑥ 明确颁行上述限制制度的机制。
　　⑦ 明确回收水定价和对回用系统分配成本的程序。
　　⑧ 明确污水回用项目、现有供水计划、排水管道系统与环境保护之间在法律、机构与制度方面的关系。

3 污水设施项目实施机构的设置

　　污水回用设施规划报告的一个重要产出是衡量利弊，推荐一个最好的实施机构。机构设置对项目实施关系重大，根据当地情况，可以有多种选择，应该调查研究，慎重对待。
3.1 美国机构设置
　　在美国机构设置可以有多种形式。
　　一种是由像加利福尼亚州欧文、兰切供水区 （Irvine Ranch Water District in Cali－foruia）——一个独立的自负盈亏的经济实体，与城市供排水一起，统一管理污水回用。根据原来法律授权，该供水区很严格地是一个城市供水企业，但1965年州法律又赋予它在本服务区内担负起卫生区（Sanitory District），即城市排水管理机构的责任。这样，该供水区作为一个机构，直接统一管理生活用水和非生活用水的供应，无疑是很理想的。
　　另一种形式是像加州康特拉、科斯塔县（Contra Costa County，California）供水区和卫生区为了管理一个新建的污水回用项目共同组织了一个合资企业。供水区由卫生区购买回收水，处理后再分配给它的用户。
　　还有一种形式更为复杂。在旧金山地区，洛杉矶县卫生区波莫那市废水回收厂（Pomona water Reclmamtion plant） 出售回收水给许多售水商，包括波莫那市的供水部门，后者再将回收水售给用户。
　　一般说来，机构愈简单愈好。欧文、兰切供水区的例子是最好的，即使需要新的立法来授予它这种混合管理的能力。康特拉、科斯是涉及供水区与卫生区两个机构，造成的障碍只能通过签定合同来解决。尽管这样，新的立法还是需要的。
3.2 发展中国家机构的设置
　　《美国环保局污水回用指南1992》认为：
　　发展中国家城市污水设施落后，管理不善，缺少资金，而供水机构则可通过收取水费，获得一定资金补偿。因此供水机构对与只依靠政府有限资金的排水管理机构联合，态度是犹豫的。
　　在美国，如果城市水资源短缺是发展污水回用的动力，那么供水机构将担负起这个责任。如果水污染防护是主要目标，污水回用为次要的，那么排水机构将担负起责任。当然，也可以两个机构一起负责，特别是当供排水管理由一个机构承担的时候。在发展中国家，污水回用的目的是增加供水量，因此应由供水部门，或大用水户如农业部，担负起领导责任。
　　污水回用的需要事实上成为调整水机构的一个因素。当污水回用对城市排水投入大量投资时，供水机构常被推荐去承担管理排水管道和处理厂的责任，而不是新建或加强原排水机构。这样做的好处是：可以集中更多有经验的技术与管理人员；可以从规模上获得高效率与经济效益；可以提供一个可以接受的资金回收机制。在有污水回收和回用的任务时，这种联合机构的好处就会得到增强。
　　巴西圣保罗（Sao Paolo）市提供了一个供排水联合机构SABESP如何能够发起并实施一项污水回收和回用的计划、担负起增加新水源和减轻附近河流污染责任的例子。因为是一个机构统管供排水和污水回用，就避免了机构间官僚主义的矛盾与冲突。中国北京情况正好相反，污水回用的可行性与迫切性已被广泛承认，但给排水机构分立情况的存在，甚至封锁了污水回用实施规划的行动。（作者注：1990—1991年亚洲开发银行支援项目《京津水资源研究》咨询委员会主席、美国知名环境与污水回用专家、北卡罗尼那大学教授D.QKun和外国顾问组成员、英国财政、机构专家M.Summerfield建议将北京市现有供排水机构合并，成立市给排水公司，担负起全部城市供排水和污水回用的责任）。
　　当城市供排水机构分设时，如果这两个机构相对都较强，规划并实施好污水回用项目仍是可能的。旧金山大都市区（Los Angles Metrpolition Area）便是一个例子。这个地区的洛杉矶城（City of Los Angles）、洛杉矶县和奥葳治县（Orange County）管辖的6个分设的供排水机构联合起来，作出了一个服务于这个地区1500万人口的污水回用规划。但是，如果一个机构较强，另一个机构较弱，联合便比较困难了。

4 项目实施机构的任务及其工作步骤

　　项目设施规划推荐的实施机构经批准后，应成立理事会，进行下列工作：
　　① 审查批准项目设施规划推荐的设施方案。
　　② 采纳某种回收水的价格政策，并通过地方补助或其他途径，保证项目财务上的吸引力。
　　③ 制定工作与工程的总进度表。
　　④ 制定从售水收入中弥补成本支出或分配盈余的执行预算。
　　⑤ 从任何来源中为项目筹资。
　　⑥ 在设计阶段：
　　　a.争取签定更多用户合同。
　　　b.及时修正项目投资估算和售水收入计划、以平衡预算收支。
　　　c.拟定《回用管理条例》、《用户合同》、《用户手册》等草案，以便从技术、经济、法律上进行审议。
　　　d.在设计完成时，主要用户合同的签署、排放许可证的取得、有关机构联合协议的签署，均应完成。
　　⑦ 在施工阶段：
　　　a.监督用户负责的现场管道改造工程的进展和质量情况。
　　　b.最后完成《回用管理条件》、《用户手册》等文件的审批手续。
　　　c.争取签订更多合同。

5 项目实施指南

　　规划与实施污水回用项目要注意处理好下列问题。
5.1 保持与有关部门、机构的密切联系
　　为此需要了解哪些部门、机构对项目的哪些方面有关系。这可从项目兴建和运行前需要取得什么许可证和经过什么机构的审查、财务安排、资金补助的争取、地下水地面水管理政策、行政管理指南与问题等工作中，列出有关部门和机构的清单。
　　保持密切连系的目的是增进它们对项目的理解，特别要使他们了解即将进行的许可证审查和需制定新法令等问题与情况。不断的接触和发送公开文件，可以防止形成对这些审查程序的障碍。除非在规划阶段早期就发现是何机构对回用项目有何不同意见，采取措施，解决在前面，否则以后政府中的不同部门和机构很可能在项目实施上发生冲突。
　　争取其他机构支持的最好方法之一，是从项目一开始，就使它们参加进来，使它们一直了解项目的进展情况。不同机构间的分歧要尽早发现，及早解决。在规划阶段就作好这些工作，便可防止项目实施的拖延。
5.2 制定一个实际的进度表
　　从一开始就要制定一个总的工作进度表，并定期修正，包括冗长的审查程序、新立法需要的时间、举行听证会的日期，特别重要的是搞清楚申请许可证的审查程序，是可以同时进行，还是有先后次序。
5.3 评估现金支出需要
　　要求有一个准确的现金支出估算，以便考虑筹资的需要和合同条款的拟定，以及成本回收的设计技术等。
5.4 考虑项目实施机构的设置
　　考虑可供选择的不同方案，比较其利弊，及早明确为建立必要机构必须修改哪些法令，以及哪级政府制定颁行。
5.5 准备合同
　　为建立回用系统的使用功能并控制其运行，需要与用户订立正式合同，其中：供给和使用回收水的数量与质量的条款是主要的，应该有一个双方都可以变化的的范围，如果超过，又如何补救；储水和补充水水源由谁负责，应予明确；应该清晰地规定用户为使用回收水支付的费用，如何以及为什么有责任支付。如果双方有一方破产或无力履行合同条款，则合同应说清楚如何保护对方的权利；对设施运行的监控由谁负责，必须明确，特别是当回用于灌溉时，还要求制定监控计划。双方履行环境保护规程要求的责任必需具体落实，如污灌谷类是为了食用，则用户更适宜于承担这种责任。
　　最后，设施的产权与维护责任必须明确规定，特别是对回收水的输配水管道。输水设施的哪一点以后便是用户的财产并负有维修责任，必须清晰界定，特别是对私有企业，更应直接了当。如果用户是市属另一个实体，则特别重要的是：双方都要知道自己一方对设施运行和维护负有什么责任。