城市水管理机构改革

PETER JAQUES
（CPR/96/302项目，机构改革国际专家）

要目

1、报告的背景及目标
2、已完成工作的总结
3、水源管理的概况
4、石家庄市的改革提议
5、实施的事件及计划

6、目前的实施进度 经验累计及突出事例
7、信息管理的改善
8、公共关系
9、公用事业部门的规定
10、结论

1. 背景介绍

1.1 本项目（CPR/96/302，“二十一世纪中国城市水管理”） 的目标在于协助建设部开展一次全国性的、可实施的城市水管理计划，并且建立重要的、有权威资格的机构来实施这一规划。此项规划的总体目标在于通过发展和验证一个有效的过程，诸如机构改革、需水战略的实施以及支持此战略所必需的建议性政策和规章的改革，来达到改善水和废水管理的目的。
1.2 为协助筹划此项国家计划，本项目支持了石家庄市市政府的示范活动，以此来确定在中国实施市一级的机构及组织改革的最为适宜的方法。一套机构改革策略和一套经过调整的价格结构运作方案将得到开发和改进，从而在石家庄市建立起全部自负盈亏的供水和污水处理公司。
1.3 最终将开展旨在传播本示范活动的主要经验和此项国家规划信息的一个培训和技术支持计划。
1.4 本项目由联合国开发计划署提供美金1，225，000元作为资金，用以支付澳大利亚银行和石家庄市市政府的开支。执行机构是中国国际经济技术交流中心，建设部将指导实施此项国家计划，而石家庄市市政府将负责示范项目的落实。本项目是从1997年下半年开始的，时限设定为2～3年。
1.5 为了进行全面的总体督导和便于项目的协调管理，建立了国家项目领导小组，由建设部科技司司长聂梅生女士担任小组组长一职。石家庄市市政府建立了示范项目的实施部门，旨在监督当地项目的日常实施情况。国家和地方两级的项目协调员已分别被任命。
1.6 国际、国家和地方三级的顾问人员分别的被指派来完成项目的机构设置、经济和财政三方面研究事宜。但是在实际工作中，他们会保持紧密联系，一旦需要他们就会联合工作，以适应三方面改革间的高度关联性。
1.7 本报告是由国际专家就有关项目的机构部分而写的第三份报告。第一份报告是在1997年12月，以初始报告的形式写成，内容包括：确定了工作的轮廓，提供了开发城市水管理信息系统的参考条款，总结了国际上在城市水资源管理方面最好的事例。第二份报告（称为中期报告）总结了由国家和示范项目办公室提供的机构改革建议，然后试图确认出所需要的、将被采用的实施方案。这份中期报告完成于主要的现场工作阶段的后期，是由国际机构专家们完成的主要报告。本份最终报告提供了对已完成工作的全面总结，包括了迄今为止项目的实施进度和经验教训；给出了关于项目成功性的一些初步结论。为便于参考，本报告重复了以往报告中的部分有关重要内容。
1.8 当阅读由国际机构专家所写的各份报告时，需要结合着阅读由国家和示范项目办公室所准备的各种报告。这些报告包括：所提建议的全部细节；实施过程的进展情况；其他诸如发展管理信息系统等有关情况的总结，以及对法律规章情况的总结等文件。
● 石家庄市的情况
1.9 石家庄市是河北省的首府，它之所以被选为试点城市是由于当地政府的支持，毗邻北京以及其所面临的水危机现状。它已被定为中国具有最严重的水管理问题的十大城市之一。同时，居民的人均用水量高于全国平均水平。
1.10 最初的联合国开发计划项目文件中所确认和描述的主 要问题，均被注明是全 国普遍存在的，而且也是作为试点的石家庄市所特有的。这些问题将在以后各段落中加以总结。
1.11 零乱的组织和机构框架。所有各级的水和废水管理职责被委派给许多的机构承担，造成命令发布的局限和重叠。这些机构进一步受限于法规，经常阻碍而非指导当地选用正确的决策，并且时常因为适应客户的要求而改变运作，由此产生了很高的事务性费用。各水机构之间的交流和合作，即使在地方一级也是糟糕的。
1.12 用于维持和扩大现存的基础设施以满足未来需要的财源十分匮乏。目前在大多数情况下，都是由中央或省级政府从国库收入中拨款作为对所有供水和污水处理服务的补贴。因此，财政的鼓励已被定型了，以致于水公司对政府机构所提要求的负责程度要高于对用户所提要求的负责程度。水和污水处理的价格是特别的低廉，并且通常只能负担运行和维修的一半费用。因此，当缺乏定期的、特殊的赠款和贷款时，对于水和污水处理设施的运行和维护系统的最低需求每年预算额都是不足的，遑论扩大基础设施以适应对服务需求的增长。另外，不现实的低廉价格阻碍了国内外机构对水及污水处理服务项目进行投资的选择。
1.13 对于城市水资源的整体管理缺乏手段。目前没有一个机构能够获得用于扩大有效利用和经营这一重要自然资源所需的水管理信息。机构间信息的交流，以及对已获取数据的有效利用都受限于机构本身，而且缺乏合适的技术手段来支持信息分析和决策选用。
1.14 未有效的利用水资源。尽管许多地区将面临或已经存在着水缺乏的问题，中国特别是在一些新兴城市的中心区，水资源消耗情况通常很高。除了不适宜的价格因素外，对此问题严重性的公众意识缺乏，以及缺乏如何通过家庭、政府和企业的行为加以制止，这些因素都造成了水资源的滥用。现行的对污水处理的罚款和奖励都不足以充分减少污染以达到可接受的程度。
1.15 对于面临水危机的城市，没有全国性的支持计划。虽然水缺乏正在成为一个扩大的、急待解决的全国和地方两级政府的焦点问题，但许多市政府对有效改变此状况缺乏必需的知识技巧和技术。目前还没有一个中央政府性的、可以实际运作的规划，以帮助市政部门对其下辖的水管理部门提出解决问题的方案。“二十一世纪中国城市水管理”项目正在努力创建这样一个全国性计划，并且对现存于城市供水管理的机构上及财政上的许多问题寻求答案。

2. 已完成工作的总结

2.1 国际机构专家履行的工作可分成以下三个清晰的过程：1997年12月，初始阶段；1998年4月～7月，主要的现场工作；1999年夏天简单的承上启下阶段。
● 初始阶段
2.2 在此阶段所完成的工作包括：
　　a) 研究从前有关的工作和其它可能与之相当的当前项目。与建设部/城市水资源中心的有关官员进行讨论。
　　b) 与石家庄市市政府的有关官员进行讨论，内容为对石家庄市现行的机构安排文件和问题的认同。
　　c) 协助安排赴英国和法国的考察团。
　　d) 为两个从事城市水管理信息系统开发的附属咨询机构准备参考条款。
2.3 在此阶段所完成的文件包括：
　　a) 考察团建议/安排。
　　b) 从属咨询机构需要的参考条款。
　　c) 初始报告，包括：详细的工作完成情况，有关的国际经验，提供了项目机构部分的未来研究方向。

● 主要现场工作阶段
2.4 机构性工作的第二阶段，也是最长的阶段，历时三个月（1998年4月～7月中）。在此期间，国际经济和财政/价格专家也参加了工作，并且保持了紧密联系和合作。这个阶段也包括了在1998年11月初，参加第二次工作会议和提供一式三份的记录。
2.5 在现场工作阶段，机构性工作集中于下列方面：
　　△ 分析和总结机构性改革的建议
　　△ 确认实施的事宜
　　△ 为第一次及第二次工作会议准备培训/讲座材料和演示
　　△ 总结并讨论管理信息系统的开发工作
　　△ 指导性地分析法规
　　△ 指导和忠告公众意识觉醒运动
　　△ 指导可能有用处的私有部分
　　△ 指导将供水/污水处理议案联合起来商讨的内容
2.6 本项工作的主要内容是准备详细的中期报告和一套详细的相关培训资料。在上面的段落2.5中，各不同标题下所包含的指导性文件都被组合后放入中期报告的附录中。
2.7 用于总结所建议的机构改革的方法是先详细地研讨其内容，然后再准备为组织机构的改革以及由于城市水资源管理而引发的诸多论点提供讨论的文件。其目的则在于把所提供讨论的文件作为探讨所建议的改革以及现行的体制的一项工具。在准备有关改革的实施计划时，亦采用了相似的方法。
2.8 在机构改革的讨论期间，石家庄市市政府显然正视了未来会有增长的私有部分加入到城市水资源管理中来的现实。虽然这个期限还不能确定。在中期报告中，对涉及私有部分的规划进行了讨论，并且准备了逐步指导选择私有部分涉足的适宜形式。
2.9 1998年4月底，在石家庄举办的现场会上确认了公众意识的觉醒和与用户间的交流是重要的事项，此说法在11月的工作会议上再次被提及。因此在中期报告中，公共关系成为了一个主题，虽然这点没有着重地包含在国际机构专家的参考术语中。另外，英国泰姆士水公司所使用的一整套公共关系资料已经提供给了城市水资源中心。
● 承上启下的阶段
2.10 此阶段受限于时间，将包括以下内容：
　　△ 短期访问石家庄，讨论实施进度
　　△ 1999年8月2日，举行城市水管理信息系统培训讲座的演示会
　　△ 准备总结性报告（即本报告）
　　△ 参加1999年9月举行的项目总结性工作会议
2.11 必须强调指出的是，国际专家的作用不在于就机构改革的细节或其应该如何实施来提供强制性的、具体的忠告。改革及详细的实施规划的最终决定权掌握在有关的中国管理当局手中。国际专家的作用在于确认有关的国际经验，并且促使国家项目领导小组和示范项目实施办公室注意到这些情况；然后总结国家和地方各级专家们有关的各项建议，包括对切实可行的实施事宜加以讨论。
2.12 应该记住的是，所有的工作都是在自愿和合作的氛围中完成的。感谢所有的工作人员和管理者们，特别是石家庄市的示范项目实施办公室以及北京市的城市水资源中心。如果没有他们的帮助，本报告是不可能完成的。

3. 城市水资源管理的概况

3.1 城市水资源管理与满足下列目标有关：
　　△ 可靠的供水：即适当的供水水压以满足用户的需求，没有供水中断的问题。
　　△ 用水的公正分配：不同级别的需水用户都被赋与使用水资源的权利，在分配过程中无歧视现象。
　　△ 水质：水质总是需要符合法定的标准。
　　△ 运行的有效性：要尽可能有效地进行供水及污水收集处理服务，从而能够保持最少的收费，只要能抵上达到所要求的服务标准而需用的维护费用即可。
　　△ 安全的弃置：污水被收集处理后，其中的废物被弃置。此举应该禀持不造成环境破坏或对人类及基础设施有害的原则。
　　△ 为未来的要求水平进行规划和筹备：应该提前建立为供水和污水处理服务的未来需求水平，并以最为有效的方式准备和实施规划来满足此项额外的需求。
3.2 以上这些目标通常可以自己解释。有必要值得一提的是，最终目标并不必须要求另建处理厂。经营管理的其他方法，包括分流系统、价格、减少污染物以及增加回收。这些方法都可以取代基础设施的新建，或在新建的同时加以采用。
3.3 在城市水资源的管理过程中，有许多被共同关注的特殊因素，将在以下段落中加以简明讨论。这些因素是指政府不太可能采取完全“放手”的方法，把权力移交给“城市水资源管理”部门；一些附带的政府管理规章还是需要的。换言之，独立的市场机制是不能正常地考虑到如何恰当地保护客户/用水者的利益。
3.4 水是人类赖以生存的重要资源。进一步而言，在世界上的许多地方，水是一项受限制供应的资源；对水资源的公平分配是正统的政治和经济焦点。
3.5 供水和污水处理运作通常是自然垄断的，因此不能依靠单独的市场力量来规范价格和促进运行的效率。有些“自由市场”经济学者可能对此有微词，但迄今为止，实际上所有的国家都认为有必要对供水的规章加以管理以保护用户利益。
3.6 对城市水资源的不负责任的管理，将会导致环境退化。由于过分使用河流及地下水源，致使生态系统平衡受影响（起因于河床干涸），以及导致建筑物沉陷及裂缝（地质性变化，起因于过分开采地下水）。
3.7 水源通常会受到来自以下一些污染源的严重危害。这些污染源包括农业的越轨行为（包括滥用农药），废弃物排放到水体中，未经许可的倾倒废物，以及不适当地管理垃圾填埋厂导致未经处理的渗透液溢出。
3.8 以上这些因素需要环境的和经济的规章相结合，以确保达到城市水资源管理所拟定的目标；同时，几乎所有国家都在不同程度上采纳和应用这类规章。
3.9 在以前的报告中，确认和讨论了城市水资源管理所必须执行的一般重要措施。这些措施与城市水资源管理的实施地点有关，当地情况将决定个别措施的重要程度。需要被考虑的当地因素包括自然水资源的丰富程度，工业化的程度和性质，人口密度以及位于内陆或沿海地区。
3.10 在中国，额外的本地因素包括要求机构改革应与全国的经济政策以及与经济和政治改革二者保持一致。同时由于基础设施，特别是污水处理的基础设施尚未发展起来，因而需重点投资以满足现在及将来的要求。
3.11 本项目的国家机构分析已经由建设部的城市水资源中心完成。城市水资源中心的负责人，邵益生教授于1998年4月的报告中进行了详细分析。在这篇名为“中国城市水管理机构的总结、评估及改革技巧”的论文中，邵教授引述了当前中国的机构设置，并提出了重要的合理化改革建议。特别是，他建议将政府、负责提供服务的集团公司和同时向政府机构及集团公司提供专家服务的中介机构三者区分开来。
3.12 在国际经验的基础上，下面总结了过去的10 ～ 15年来，城市水管理的机构趋势。不同国家取得了互有不同的进步，并且依据其自身的情况建立了不同的优势之处。
　　△ 增强合作；
　　△ 增强对有效规范水质和水价的重视。规范和管理责任的分开是规章制度改革的一项正当的、重要的部分；
　　△ 水及污水企业受到法人的与环境法律的制约，不能在未遵循时免于受罚；
　　△ 加强惩罚力度；
　　△ 通过不同的私有化形式，增加了私有部分涉足到水工业中来。为了改善服务、降低费用或者为对基础设施的新投资提供不同资金来源都可能加速这种涉足；
　　△ 作为一种销售管理的方式，增加水费的用途；
　　△ 作为污水处理服务的财政收入，引进污水收费模式。此模式是通过几乎被全球接受的“污染者支付”原则而证实的，这对于提高自觉环境意识也有影响；
　　△供水和排污联合缴费。此举改善了收费效率，同时向用户证明额外的用水可使得更多废物被安全排放；
　　△ 一些公用事业的合理化改革，包括联合的供水和污水处理公用事业的形成。
3.13 可以看到，在中国已经进行的机构和收费的改革与这些国际趋势相一致；虽然，如果要采用被认为是最好的国际经验，中国仍需经历机构及财政安排上的巨大变化。
3.14 可以学习海外有价值的经验，本项目就通过包括一系列的海外考察学习和海外培训而意识到这一点。当评价相应的国际经验时，必须小心谨慎，而且理解本地情况与国外经验两者的相似性和差别是非常重要的。
3.15 特别是，当作比较时，必需考虑以下的差别：
　　△ 水资源的可获得性，是否缺乏、够用或丰富；
　　△ 人口密度；
　　△ 国家的经济发展阶段；
　　△ 抑制/减轻污染的成效；
　　△ 已取得的服务和效率水平；
　　△ 水及污水基础设施技术的成熟水平。

4. 石家庄市的机构改革建议

4.1 机构改革应采取的一般方向已在1997年12月的初始报告中确认如下：
　　△ 协调和开发现有的供水和废水公用事业功能，使其在财政自给自足和半自给自足的基础上运行，享有比它们现在更大的管理和财政权力；
　　△ 在市政府内部建立一个主管经济规章的办公室，作为公用事业的关卡，以价格管理方式取代现行的、十分细致的干预性管理方法；
　　△ 合理改革环境规章中所涉及的机构；
　　△ 对于战略性规划、水资源开发、新的基础设施筹建及公众健康（饮用水水质监测）问题，分清（在必要的限度内）业已存在的责任制度；
　　△ 在石家庄市市政府的不同部门间，提供更好的信息交流，以便基于事实而非基于感情/主观判断而作出管理决定；
　　△ 简化/改进所需的法律以便提高城市水资源的管理；
　　△ 指派副市长级的官员承担城市水资源管理的全部责任。
4.2 特定的石家庄市机构改革的建议是由示范项目实施办公室提出，在当地组织机构专家张吕钟先生的指导和带领下完成的，所提建议大部分与上述原则相一致。而这些原则在国家项目规划协调员，邵益生教授的报告中也都提及。他的报告是站在国家发展前景的角度上对城市水资源管理改革所提出的建议。
4.3 纵观建议，大致包括了从事重要公用事业服务的两大独立企业间的全面合作。一方为供水服务，一方为污水/废水处理服务。这些企业试图在财政上自给自足，其收入来源于供水和废水处理向用户征收的费用；其次，目前规章的诸多方面所涉及到的许多政府部门和机构都在有计划地进行合理化改革。在当地专家提交的报告中可以发现改革建议的全部细节，因而就不在此赘述了。
4.4 所作建议与在初始报告中确认的国际上最好实例的大方向是相一致的。尤其是，这些最好实例包括在自给自足的基础上公用事业各单位的协作以及公用事业服务与执法功能的分离。
4.5 在审阅当地建议时，对某些方面作出了评论，以便在实施过程中能被加以考虑或者可能成为将来的改革内容。这类评论显然是有价值的，因此将在下列段落中重申。
● 管理者的人数和作用
4.6 国际经验表明，与公用事业服务有关的环境法规和财政/经济法规，其职能经常分散到不同的政府部门或机关。这种分权为环境管理提供了更为完整的方法，却造成了两个管理者间的矛盾冲突以及在环境和经济两个考虑因素之间寻找优势的困难。
4.7 所有公用事业的经济和价格法规均由单一的精通于此项职能的机构完成也是一个争论点。即仅由一个管理机构对水、废水、气、电和电信（有关的）行业的经济规章负责。此方式的优点在于可以开发单一方法应用于所有的公用事业上，节省了研究经费，分享专家经验。
4.8 依国际通例，经济管理者也有保护一般消费者利益的责任，这多半表现在价格决策上。在标准的中国政府模式中，保护消费者通常是不发达的职能；但它确实是一个重要性有望增加的职能，因为中国正处于由计划经济向市场经济转换的阶段，而且市场经济本身也变得更为成熟了。
● 水资源管理
4.9 目前的水资源管理是通过市级和省级机构分别执行。地下水管理主要由市政府级机构履行，因而建议要将其进行合理化改革；但对地表水资源的管理，将继续由省级机构履行，这是因为这些资源不仅仅服务于石家庄市。实际上，目前对地表水资源的防止污染保护需要国家级机构的涉入，因为某些污染源并不在河北省境内而在临近的山西省。可以接受的是，对地表水管理的机构改革在这种意义上说可能是不恰当的。因此要获得对这些资源管理的任何改进只有通过提高现有各机构间的合作及信息交流。
4.10 这样的机构安排的结果是将使用地下水和使用地表水的收费机构分割开来。对地表水的收费是基于消费回报标准；而对地下水开采只实行象征性收费（仅对市级供水公司的开采而言）。这种分割安排的收费，就意味着开采者们，特别是市级供水公司自然愿意取用地下水而非地表水。因此，这种收费机制就与环境目标背道而驰了。这一问题有可能随着按经济成本对地下水定价大幅度提高后而得以解决，并且需制定补充性的规章来控制开采地下水资源以保证其分布均衡。由于此问题更属经济方面的而非机构方面的，所以在本项目的经济报告中对此问题进行了更详细的分析。
4.11 对用于供应地表水的大坝和水库，现在都直接由省级政府管理。这些财产最终将被转移给企业管理，显然更为合适一些。
● 分离或联合供水/污水处理的公用事业公司
4.12 石家庄市改革方案提供给两个独立的公用事业公司分别管理供水和废水服务（即排污和处理）的机会，独立经营、核算。两个独立公司的建立是国际上最为普遍采用的模式。现有的其它模式包括合并水和污水公司，还有安排分工更为详细的独立的公司以承担原水供给、处理及分配等等。
4.13 我认为，由分工过细的公司来负责供水或污水处理过程的不同部分，这种安排最好要避免。那样琐碎的安排有可能导致低效的管理，对于这两个基本上是集中的过程——“水源头”和“排河”。仅是为了经营而拆开上述过程会产生间断和磨擦，并且给政府增添了更大的规章重担来解决纠纷。规模较小的公司在财政及技术力量上也会相对薄弱。
4.14 我认为，创建联合的供水和污水处理公司是有好处的，而且这也被认为是今后机构的进一步发展方向。市场力量实际上就可能造成这种公用事业的融合，因为在其它的国家，例如英国，那里的公司是完全私有化的，但这种融合仍可见到。联合的公用事业的优点包括如下：
　　△ 单一的公用事业公司可以向用户树立清楚的、统一的形象：一份帐单和一个提供服务者。
　　△ 供水和污水收集处理的过程是相似的，需要相似的管理和技术技巧，从而使经营、管理和技术方面的高效节约成为可能。
　　△ 使计算机系统和其它技术发展的共享成为可能，同时专家的知识作为通用工具来使用也有可能促进技术开发的速度。
　　△ 通过共同维修、材料管理、实验室及其它支持性服务以改善效率。
　　△ 联合的公用事业有可能财力强大，能更好的（和更便宜的）进入到私人资金市场。
　　△ 较大的联合公用事业公司将能够更好的评判在新技术领域，如仪器控制系统等技术专家的雇佣和工作情况
● 工业（商贸）污染控制
4.15 从前是由环境保护局制定排入排污沟和水系中的流出物的排放标准，站在历史的角度上看，这一做法是可以理解的，即污水未经处理，排污沟只是用作管道来将所有的流出物传递到最近的合适水体中。但是，由于污水处理厂的建立改变了以上情况。对污水处理厂的经理来说，依据本厂的处理能力来控制排放入排污沟的水质变得重要起来。必须防止过度污染的废物进入排污系统，如果因此有可能会引起处理过程或排污沟结构的毁坏，或者对在排污系统中工作的人员产生过分的危害。这就表明，工业废物排放到市政污水系统的许可和监督应该由新的污水处理公司负责。
4.16 对进入未经处理的水系的工业排放污染物，以及对从市政污水处理厂排出的污染物，环境保护局（或新的水管理办公室一旦成立）应该继续为其制定标准。水管理办公室应该在这方面监督污水公司的遵纪守法，必要时采取强硬的行动，犹如处置其它造成污染的企业一样。
4.17 目标应该是制定排放标准，在工业现场处理和由市政处理厂提供处理，从这两者之间选择最优化处理方法。这样可以树立整体经济意识，而且最大限度地利用对市政处理厂设施的投资。然后，污水处理公司应能够按照排污量，以及因污水系统接受其排放而产生的、额外的处理费用而向工业界收费。
4.18 对于危险的和毒性高的物质（有时是指“指定性物质”）的管理应该继续由政府负责，而且向排污系统排放这些物质必须立法禁止。
● 供水和污水处理联合收费
4.19 建议应该由供水公司以一份帐单的形式向用户征收供水和污水处理费用。这种安排已达成国际共识，其中征收的污水服务费用是基于供水体积而定。
4.20 即使污水和供水公司是分开经营的，联合收费也是合情合理的。这种做法显得更为有效，而且为用户提供了供水量与污水处理量之间的紧密联系，从而增强了以收费作为销售管理的一种手段。
4.21 集团公司应该对其收入来源负责，即使在一些情况下，联合收费意味着供水公司替污水处理公司充当了收费机构的角色。为了使得污水处理公司保有会计权，将需要自由交流供水公司的信息，以便于污水处理公司监督其收费情况。为便于核查，还需要有审计的权利，这也可作为解决争议的手段。
4.22 在分开的供水公司和污水处理公司间联合收费的安排应该在商业和共同得利的基础上加以运作。这类安排在中国是新的，而在试行阶段之初，也遇到了困难。建议订立一份书面协议，清晰地注明每一方的权利、责任和义务。这种协议已在英国实际运作了，并维护了双方公司的共同利益。编写这份协议的指导书以及应考虑和包含的因素都在中期报告中作了提供。

5. 实施的侧重点和规划

5.1 在改革实施的过程中，首先需要考虑改革的目的所在；其次是确认能确保改革成功实施的重要因素。
5.2 实施任何组织性或机构性改革的目标可以总结为以下两层意思：
　　a) 在不扰乱政府或公用事业服务的情况下，获得所需的改革；
　　　△ 避免对受改革影响的那一部分官员的不正常的担忧
　　　△ 维持雇员的道德水平（因为缺少此项，会连累到服务水平）
　　b) 确保改革达到所需的效果 （即改革是可行的）
5.3 为了成功实施改革，经验表明：对一些重要的要求必须予以充分的重视：
● 过硬的领导能力
5.4 需要有领导人以积极的态度，自始至终地推进改革。改革也许会有许多的反对者，不仅仅是那些认为其自身会受到建议的不利影响的人。一些反对者可能处在重要的权利位置上而有能力干扰改革进程，除非有来自于市政府最高层的、有过硬的领导能力的人对之施加影响。
● 全盘的规划
5.5 实施机构改革必须被看作是一个享有自主权的项目，而且也应采用相应的项目管理技巧。首要的是，需要制定一个现实的项目计划，以及依照此计划来实践监督和控制管理。严格的计划可以保证总体时间表的逼真性。计划需确认必须要完成的所有运作，那些是“决定性的” 运作（即它们会影响总体规划的完成），责任的确认，以及确保可获得的足够财源。
● 有效的沟通
5.6 规划本身不会保证其成功性，除非那些所有涉入改革过程或受其影响的人员都理解了本规划并进行了交流。对于直接受到改革过程影响的雇员们和服务用户，以及外界其他的感兴趣者都必须与之进行沟通。
● 职责的清晰分工
5.7 对于改革及其不同部分的管理应该有清楚的职责分工。这种职责分工应该得到权威和财力机构的适当委托，并允许其将职责下放。
● 决策的分析
5.8 在现有的管理体制安排下，将会有许多的决定被执行以及法规被制定和强制实施等。这种决策过程需要加以分析以及定出今后由谁或如何来进行决策。显然一旦可能，决策的执行应该是现代化的、更有效的。但这不能被当作独裁的借口，应该向那些将受到决策影响的的人进行适当地咨询，以确保决策是在可能占有最全的信息和沟通彼此观点的基础上作出的。
● 工作描述
5.9 对于新机构安排中，所有经理级的职位工作描述和职责声明应予准备。这样将规范出每个人的工作范围，各自的责任和职权，从而允许经理们担当起新职位和进行有效的运作。
● 时限
5.10 规划的一个重要部分将是确定改革进行的时间。通常，应在最短的可能时限内实施改革，否则就变得不现实了。加速改革过程可以减少模糊不定的影响和受干扰的机会。一旦作出了改革的决定，在实施过程中，就没有道理长期的延误。

6. 目前的实施进度，经验教训
6.1 如前所述，本项目以石家庄市，河北省的首府作为实施价格和机构改革的试点城市。报告的这部分概括性的阐述了改革实施的进度，确认了一些契待解决的问题和事件。
6.2 当地的组织机构专家就有关详细的实施进度和经验，提交了独立的报告。两份报告旨在内容上相互补充。本报告仅打算提供完成进度的总结，确认迄今为止所学到的主要经验教训。
6.3 在考虑实施进度时，有三方面值得一提：
　　a) 在石家庄市政府内部的改革将涉及城市水资源管理的不同政府部门间的职责合理化；
　　b) 以石家庄市政府的名义创立一个独立的污水公司，经营污水处理系统；
　　c) 提供给石家庄市市政供水公司和随后的石家庄市市政污水公司更大的经营和财政自由。
6.4 为了调查实施进度，对石家庄市作了短期访问并同当地组织机构专家张吕钟先生进行了讨论。这些讨论集中在市政府内部的合理化改革建议。而且与石家庄市市政污水公司总经理就其公司建立的进度也进行了讨论。
6.5 在1998年11月举行的三方项目总结会上，当地专家们提交了改革方案,并大体上得到了赞同；尽管前提是某些观点仍需澄清，还需要确保与1998年全国政府改革的原则相一致。而且，尽快成立一个高级别的领导小组来监督改革的实施也是有力的支持手段。基于这些，改革的方案被石家庄市政府通过也就可以理解了。
6.6 迄今为止，实施改革的实际进度显然是各不相同的。虽然市政府自身的内部改革实施进度很小，但作为一个自主的、合法的实体进行运作的集团公司——石家庄市市政污水公司的建立就取得了重要的进展。由于准备和提交本报告的时间所限，不容许对给予石家庄市市政供水公司和石家庄市市政污水公司的自主经营权进行详细讨论和衡量。而要做到这些，其必须的举措在随后的段落6.12中将加以叙述。
6.7 据了解，已由市政府的一位付市长来负责实施这一致同意的改革方案。同时，也一致同意成立领导小组，虽然其组成和具体职权尚未被决定。
6.8 造成改革实施延误的主要原因在于：此举将会对在1999年下半年进行的国家和省级机构相似的改革，即全部的市政府机构重组形成潜在的冲击。
6.9 建立石家庄市市政污水处理公司的进度是很好的：
　　△ 公司商业执照及法人执照已被批准；
　　△ 董事会的人员提名权已落实；
　　△ 由政府向石家庄市市政污水处理厂的资产转移已被批准，目前的工作是完成实际的转移过程（期望完成日期是99年8月31日）；
　　△ 企业会计制度已被引入；
　　△ 由石家庄市市政污水处理厂对所有的污水独立计价收费的方案已经作出，不再纳入市政府的财政收入程序；
　　△ 履行了石家庄市市政供水公司和石家庄市市政污水公司联合收费。
6.10 世界银行也要求石家庄市市政污水公司作为一个集团，负责管理整个石家庄市的全部污水系统（监测排放物，污水管道，泵站等）。这是运用世行贷款进行河北省城市环境项目的前提条件。这也意味着，这一机构改革和石家庄市市政污水公司作为有生命力的、完全自主经营的集团的建立，也是准备和实施河北省城市环境保护项目的安排。在此情况下，建立了的省级PLG机构和在河北省财政厅领导下的项目管理办公室。这些安排被推广到本项目所涉及到的每个市级城市。显然又有一个良好的项目计划准备追加到本项目强有力的管理安排之中。
6.11 最新学到的经验是，在相对极短的时间内，机构改革的重要进展的取得在于过硬的领导和好的项目管理；相反，如果没有这类领导和项目管理，则不可能取得如此良好的进度。这点验证了通常的国际经验，已陈述于本报告的第5部分中。
6.12 给予石家庄市市政供水公司和石家庄市市政污水公司更大的经营和财政自由，这一进步依赖于市政府内部的改革程度 ——因为各个部门的作用必须转变以适应更大的自由度。但是一些特定的、必须的举措应包括：
　　△ 改革石家庄市市政供水公司管理和监督的组织结构（原来是传统的供水公司，而非一个在新法规下建立的集团公司；
　　△ 准备公司整体的计划，清楚定出行为目标和需要的资金；
　　△ 建立监督改革的协议，以便政府能从战略的角度监督管理已达成共识的相关计划；
　　△ 在实施达成共识的整体计划的基础上，在政府和公司之间签订行为合同。这些合同应包括对涨价的补贴，以弥补公司经营管理无能为力的支出。
6.13 这些安排也有利于未来将现有公司转换为股份制公司，以期增加正常的财政收入，并且可以较大地过渡到资本市场和其他形式的私有部分。
6.14 发展和实施宣传及公众教育计划的进展情况尚未被总结，但通过参加在1999年9月举行的项目总结工作会议，将可适当地作出有关于此的评论；基于国际经验对于潜在宣传目标和技巧所作出的分析，被提供在中期报告中，并且在本报告的第8部分将全部予以复述。

7. 城市水资源信息管理系统的改善

7.1 “欲制之，先知之”的理论十分正确的。进行过周密的调查，就使得管理可通过事实而非感情或“主观经验”来作出，即基于实际数据而非假设作出决定。
7.2 因此，有效的城市水资源管理要求决策制定者能获得所需的管理信息。这种信息对于集团公司的经理们和对公司的监督规范者都是需要的。在政府内部，信息也应该是自由传递的，以成为部门间合作的重要内容。信息应该被看作是共同的资源。
7.3 一个现代化的商业管理系统需要建立在调查，取得数据和分析的基础上；可以从公司战略，所包含的所有重要过程及其结果来进行调查。调查结果可以提供数据，然后经分析数据提供信息，这些信息反过来又可作为管理决策制定和行动计划的基础。因此，需要调查的事情，对机构而言就是最为重要的。这即是使机构完成了其想获取重要信息的目标。
7.4 调查和管理信息的基本作用是为了对整个企业或其某一组成部分进行管理，这就是需要有调查系统的基本原因。
7.5 实行调查的另一作用在于基准的快速变化这一问题的出现，即用于调查某个机构的行为或活动的标准不同于另外一个。这类信息特别适用于与规章性行为有关的地方，因为它们大都依赖于数据的比较。但是，这类信息也可用于企业管理，用于自我评估和完善内部的改进计划。
7.6 管理信息系统软件可能会加速数据的获得，但其本身不会注意到调查的两个最基本问题：即调查什麽和是否有效地收集了数据。如果不注意这些，则会对系统结果造成误导，所得数据的低质量比以前更甚。
7.7 “21世纪中国城市水管理”项目意识到信息管理的重要性，并将用于此项目的管理信息系统的开发和完善列入子合同中。拟订这些子合同的参考条款是初始工作阶段的一部分。
7.8 在主要现场工作阶段，总结了第一个子合同的成果；并检查了第二个子合同的进度。结论是第一个子合同已全部根据参考条款的内容完成。在那个现场工作阶段（第二个子合同）系统的内容只进行到系统的概念性设计，这种概念性设计被总结，而且依据相对次要的观察情况而定。包含的特殊处在于：
　　△ 建议的作品主要基于现有的信息交流，进一步分析决策制定的要求和应该承担的信息的用处，以便确定其精确关联性。
　　△ 系统设计要具灵活性，因此它能被不同变化的环境所采用。这些变化包括机构改革（例如政府重组和公用事业的运作同政府加速分离），以及软硬件基础的发展。
7.9 城市水管理信息系统已经完成，在理解其运作和设计的基础上，由中国当地专家负责检验和承担。这就要求培训使用者及使其向预期的方向进行。最初的使用者培训将在8月份的第一个星期举行，会议第一天国际机构专家将会出席，并且会就有关城市水资源的信息管理内容作出报告。第一天还会有建设部官员、国家项目领导小组成员、中国国际经济和技术交流中心的代表参加。他们将迎接中国的城市水资源管理的重要挑战，在联合国开发计划署/澳洲援助银行的项目中起作用，并且发展城市水资源信息管理系统。
7.10 国际机构专家的报告侧重于强调：通过真正有关的决策制定者的作品 —— 城市水管理信息系统，作为帮助和改善决策制定过程的重要性。数据的收集及其有效性的重要性也被强调（包括一般性总结系统建立的设想及其数据的有效性）。城市水管理信息系统的用户急于花费时间来研究他们所开发的信息系统的实际用途，通过与决策制定者开始对话。用户也被鼓励浏览城市水管理信息系统，将其作为一个可总结的、可随时改变的展开工具，因为这对系统用户不断改善系统有至关重要的作用。

8. 宣传及公众意识
8.1 1998年4月，在石家庄举行的现场会上指出：需要协调作出一个旨在提高公众意识的宣传计划。在1998年11月的项目工作总结会上，此点再次被提及。特别是，要注意向用户详细的解释涨价的原因，以使“自愿支付”不受到过分的不利影响（总设想收费要保持在付得起的水平上）。
8.2 在全世界范围内作的用户调查表明，用户对供水和其它公共事业服务（例如气和电）“自愿支付”的程度要高于对污水处理服务的“自愿支付”程度。这种观点是流行的，即使用户具有较高程度的对环境事件和需要改善环境的认知。
8.3 在作任何宣传计划之初，就是要问“为什麽要教育用户？”那正是我们需要分清楚的宣传的目的所在。这些目标可能包括下面的一部分（或全部）：
　　△ 促进环境意识以及节约用水的需要；
　　△ 改善对污水处理过程及其复杂性的认识；
　　△ 通过更好的理解法律，求助于法律的强制作用；
　　△ 促进协作共同体；
　　△ 确保得到用户的理解；
　　△ 按用户期望进行管理；
　　△ 使收费容易；
　　△ 信息的一般传递。
8.4 认知/宣传活动中的信息包括：
　　△ 解释政府政策；
　　△ 解释涨价问题；
　　△ 公用事业公司及其服务的信息；
　　△ 政府办公室作用的信息；
　　△ 对收费原则和如何计算收费的解释；
　　△ 如何付帐单；
　　△ 办事过程的细节，包括投诉手续，以及联系的政策/手续等；
　　△ 指明用户的责任和期望他们做的行为；
　　△ 有关信息的广告来源；
　　△ 从公用事业上可获得的广告补充服务。
8.5 有许多可行的方法同用户进行交流。一般来讲，应根据目标人群、信息的内容及其对公司的重要性来选择方法（因为同其它方法相比，有些方法是更为昂贵的）。有用的方法包括：
　　△ 媒体宣传（电视，收音机，报纸）；
　　△ 媒体访问；
　　△ 专业杂志上的文章；
　　△ 宣传插页；
　　△ 邮件投递/传单散发；
　　△ 谈话和讲演；
　　△ 污水厂安装/开放日的参观；
　　△ 与学校的联络，包括录象带和教具的使用。
8.6 在某些方面，如对设定宣传活动的目标，政府和公用事业公司两者的利益是相一致的。在其他情况下，政府和公用事业公司的自身目标是矛盾的。两者有可能对促进环境事业及对相关法规的理解具有宣传的兴趣。但是在节水方面自然会有矛盾，因为供水公司本质的宣传兴趣是在生产能力允许的范围内，扩大营业额；而政府可能更关心水资源消耗的问题。
8.7 对用户进行教育的责任有可能由政府执法者（即建议的水管理办公室和环境保护局）和公司企业两者分担。任何所需的协调都应由水管理办公室负责。

9. 城市水资源管理的政府规章

　　城市水资源管理的规章在政府部分采用了几种形式：
● 经济规章
9.1 作为合作过程的一部分，要给予新建立的公司经营的自由，因此新经济规章条款就产生了，特别是注意到有不同形式的私有部分的涉入。
　　市政府基本的管理目标是：
　　△ 服务设施的效率；
　　△ 价格的公平性（在用户的等级或门第之间，没有过分的交叉补贴），防止滥用垄断市场权利；
　　△ 水/污水公司的财政可承受性（即允许合理的对占有资金的偿还）；
　　△ 适当的投资用以维持/改善基础设施的状况。
●环境规章
9.2 与城市水资源管理有关的环境规章，其主要目标在于：
　　△ 从水源（地表的和地下的）的数量和质量两方面来保障可获得足够的供应；
　　△ 防止由于过度开采而对环境或其他方面造成的破坏；
　　△ 促进水源的有效利用及防止污染。
9.3 与这些管理目标有关的活动有很多且各不相同，目前在石家庄市的责任就被分割给几个市政部门。通过由一个部门主要负责保障水源的完整和持续性，来合理改革这些机构的责任，划分清楚其职责。在石家庄市的改革方案中，就打算强调这点。
● 公众健康的保护
9.4 明显地，这份职责应归石家庄市卫生局，其作用和活动应该是相对独立的。
● 法规功能的独立性
9.5 国际经验证明，在行使对公用事业公司的具体管理的政府部门和行使管理公用事业公司（即所有权）的政府部门之间，需要有一个完整的和正确的分割。
9.6 由于石家庄市政府内部的改革被详细地计划和实施了，将拥有者和管理者之间的作用进行分割，这一原则需要谨记。

10. 得出的结论以及今后的想法
10.1 在试点城市石家庄所实施的一系列机构改革取得了不同的进步。石家庄市政污水处理公司作为一个集团公司的建立，其进度是良好的；但是在石家庄市核心部门内所实施的改革进度，迄今为止，是令人失望的。
10.2 石家庄市政污水处理公司的进度（还有其它的、属于河北省城市环境保护项目组成内的邯郸市和唐山市）表明：在过硬的领导和项目管理下，在相对短的时间内通过机构改革而取得了许多成绩。
10.3 如果要达到预期的效果，机构改革就必须不只是装饰性的，而要在实质上生效。即改革必须获得自主经营权、以及公用事业公司和政府间关系发生真正的变化。这应特别地包括：
　　△ 在一致同意的合作计划基础上，通过履行合同进行管理；
　　△ 自主地决定用工政策和人数；
　　△ 有可能转化为股份公司。
10.4 有效的政府经济规章将变得日益重要，为了确保成功，必须激发运作效率以及改进向用户提供的服务水平。
10.5 城市水管理信息系统的创立，可以提供有关的信息数据库，能够对企业行为做比较评估，使配套的、规范化了的伙伴单位处于平等地位，从而有助于按经济方法进行管理。
● 未来展望
10.6 通过联合供水和污水公司的创立，可以获得重要的、潜在的效率。在可能缺乏技术和经验的较小城市，这些成果有可能被成比例的扩大；它们甚至同样适用于最大的城市。
10.7 价格的设定需要建立在适中期限（如5年）的基础上，这样才会定期的、明确的从事技术改造，使管理规划能有更大的可确定性，并且可确信潜在的私人投资者将进行投资，公用事业将被私有化。

文中所用的术语及缩略语

CICETE 中国国际经济和技术交流中心
EPB 环境保护局
HUEP 河北省城市环境项目
IIE 国际机构专家
MGS 石家庄市市政府
MIS 管理信息系统
MOC 中国建设部
NPCU 国家项目领导小组
NPD 国家项目领导小组组长

PPIU 示范项目实施办公室
UNDP 联合国开发计划署
UWRM 城市水资源管理
UWMIS 城市水管理信息系统
UWRC 城市水资源中心
WB 世界银行（有时也称作国际复兴开发银行）
WCO 水管理办公室（对于具有政府法规功能的通称）
WRB 水利局