有关石家庄价格结构的讨论

Jim Elston

1. 前言

　　我于1998年10月31日至11月7日访问了石家庄，在那里审阅了城市水管理改革的建议，参加了关于改革的研讨会，并回答了石家庄水管理改革的建议。本报告主要针对项目管理办公室提出的有关价格改革的建议，“石家庄城市供水价格的估测和临时实施计划”。
　　所提建议的主要方向是恰当的。问题是明确的。得出建议性价格标准的方法首次提出了令人满意的依据，而且结论的方向是正确的。本报告着重强调问题和解决方案，主要是我所看到的问题。该项目以前的论文曾经讨论过地下水的情况，回收成本所需的价格平均标准，以及价格和需求管理的经济参数。但是关于石家庄给排水价格结构的利弊讨论的不太详尽。该研讨会论文的主题是集中讨论最适合于石家庄价格结构的问题。
　　拟议中的石家庄水管理改革所提出的问题如下：
　　◆ 地下水的超采；
　　◆ 过度耗用城市水资源，指出浪费和无效用水；
　　◆ 完全回收供水和废水转输与处理成本的需要。
　　该解决办法主要在于运用价格原理来处理需求。
　　供水排水价格调整的行动早已开始。费用已经算在客户的帐上并按计量收取。这些行动都是合适的。为了进一步改进城市水资源管理以及完全回收劳务成本，还需要提高价格。待要开始进行的一件事是地下水开采的价格和控制。

2. 地下水的开采

　　石家庄面临的一个紧迫问题是地下水的超采。我同意向研讨会提出的建议，即凡是利用地下水的所有企业，包括自来水公司在内，都应被征收地下水费。研讨会文件建议，按0.4元/m³收费是恰当的。最好是调整自来水公司以确保在使用地下水前充分利用地表水厂。同时还须加强地下水使用许可以及监测和控制。如对企业使用的地下水适当定价，并让自来水公司关注一下资源，可望使地下水用量从每年3.10亿m³降到2.20亿m³。这样，石家庄的地下水用量可恢复到可持续的水平。
　　自来水公司支付地下水开采费和充分利用地表水厂的建议将会增加自来水公司成本并须增加用户的水价以回收成本。开展公众意识运动阐明地下水的困境，向自来水公司和其他企业收取费用以满足地表水源的开发，以及帮助用户节约用水的方法，将会增进对自来水公司涨价的理解和认可。

3. 价格结构

　　提交给研讨会的文件中提出的价格结构建议把用户分成四类，每一类按计划用水量采用增长梯级价格。例如文件中建议居民/学校类用户的计划用水量是每人每月3m³，在此额度以下的用水的价格是1.5元/m³，超过此额度的用水价格是2.0元/m³。其他类用户的计划用水量根据以往的用水统计数确定。这种价格结构有不少缺点。现首先讨论设定计划用水量的利弊。
　　3.1 计划用水量 　　3.1.1 设定计划用水量的缺点：
　　◆ 这种做法很复杂。试图设定每户家庭和每家企业每月实际耗水量太复杂了。当家庭成员外出或有亲戚来住时，如何考虑每户人数每月的流动情况？
　　◆ 这个问题很难管理。物业管理人员把帐单传递给居民时如何不会就人数发生争论？如何检查房屋以验证每户的人数？
　　◆ 很容易发生舞弊。设定计划用水量可能助长欺骗和腐败。物业管理人员总想夸大住户的人数，企业试图对计划人员施加影响以便获取高额拨款。
　　◆ 给出错误的信号。采用以前的用水数据来设定未来的用水量意味着高计划耗量。鉴于上述问题并为了尽可能减少争论，计划用水量将采取折中方案，按更高的水准设定。总之，指标至少与目前的总用水量一样高。这项信息的含义就是现在的总用水量是可以接受的。
　　◆ 这会是不公平的。令人想起许多户数和企业生产业务改变的例子，造成计划用水量设定的不恰当---不公平地使某些人得益，使另一些人受到处罚。
　　◆ 妨碍有效管理的决策。向每家企业摊派计划用水量会影响企业内部的生产管理和资源结构的决策，其结果很可能达不到最高效率。
　　◆ 实行计划用水量是计划经济的做法，而不是市场经济的做法，
　　◆ 这并不能解决问题。计划用水的指标必然是高的，因而对减少用水量和成本回收没有多大意义。用水量和成本回收由计量供水费用决定。
　　◆ 设定计划用水量没有必要，而且是无效的。
　　3.1.2 设定计划用水量的优点：
　　◆ 如果计量价格可以使成本完全回收，则设定计划用水量是没有好处的。缺点胜过计划人员所认为的任何优点。
　　◆ 参加研讨会的大多数成员认为计划用水量的建议是不切实际的，特别是对于居民用户。项目管理单位指出文件中的建议尚须按照国家和省市最近有关价格制定的方针进行修改。
　　 增长阶梯价格有无优点的问题仍然存在。
　　3.2 增长阶梯价格
　　增长阶梯价格（消耗多，单位成本也随之增加）在世界上很普遍，但也有不少缺点。
　　3.2.1 增长阶梯价格的缺点有：
　　◆ 增长阶梯价格使用户的管理决策复杂化了—用户不能确定他们在给定时间的耗量处于何种状况，属于哪一阶梯的价格。
　　◆ 增长阶梯价格对那些一心想欺骗的人增加了心理上的挑战。窜改计量和偷水情况增加了。
　　◆ 增长阶梯价格是不公平的—每个用户均获得低费率的好处，富人得益多，穷人得益少。
　　◆ 按高耗量实行高费率会鼓励一些人采用不能令人满意的方法，例如开采地下水。
　　◆ 总的说来，增长阶梯价格对降低总的耗量和帮助穷人并不是很有效的。（见以下的讨论）
　　◆ 增长阶梯价格没有考虑到支付意愿的动力。用户愿意就最先耗用的立方米水多支付，而后来用的立方米水少付一些。随着用水量增加而提高每单位价格是没有必要的，人们愿意支付的每单位金额自然会随着用水量的增加而下降。
　　◆ 增长阶梯价格是不必要的—用户会把用水量调到他们乐意负担的水平。
　　3.2.2 增长阶梯价格的优点：
　　◆ 较容易计量和管理，尽管它不如每立方米统一费率简单。
　　◆ 大用水户的平均成本随用水量增加而增长，因此可以减少某些无效耗水量。然而，它也会处罚那些人均用水量很低的大户，同时也会处罚那些有效用水的企业。
　　总之，增长阶梯价格对减少总需求量和帮助穷人都没有什么意义。增长阶梯价格对某些人有利，而对另一些人则是不公平的。穷人总是受害最甚。
　　在历史上，世界上最常用的计量价格结构是下降阶梯结构（消耗越多，每单位的价格越便宜）。这就鼓励了高用水量。由于对可用水资源关心以及对社会公平和福利的关心的增长，增长阶梯价格成为最通用的计量价格结构（耗水越多，每单位的水越贵）。以每单位低费率开始，不会不利于贫困户。增加至高费率以便不鼓励过度耗水。不可能向每个个人或每个个体企业收取不同费率，所以不公平的情况是常有的。此外，所有用户都得益于低费率，这样，总的耗水量不会受到很大影响，除非单位收费增加到大用水户在政治上无法接受的水平。由于人们越来越认识到增长阶梯价格对帮助穷人或减少总耗水量不是非常有效，统一单位费率正成为最常用的计量价格结构。这种结构对需求管理最简单，最公平，最有效。它最适合石家庄的情况（适合现阶段中国的大部分城市）。
　　3.3 两部价格，部分是固定收费，部分按用水量收费
　　两部价格在世界上供水企业间很普遍，配置的方法很多。到目前为止最通用的是最低收费的计量价格（用户们不论用水或是没有用水都要支付初始的计量）。例如每立方米的水价是2.0元，每个月的最低收费是20元。同样，比方说耗水量在10m³以下者，每月固定收费20元，而超过该额定耗水量则每立方米收取2.0元。此种方法的好处是保证了供水公司的起码收入，而且便于计量和管理。遗憾的是这种方法对于那些任何一个月都不可能达到最低用水量的贫困户是很不利的，同时它鼓励了那些不论是否需要都要使用最起码的用水量，因而削弱了价格机制对需求管理的影响。
　　两部价格的另一种方法是根据房屋价值，或房屋类型，或水表大小，或仅按当地政府的税金收取部分固定费用。可变部分则是按每立方米的计量费用收取，而不规定最低耗水量的费用。根据固定部分筹集的收入份额，此方法可大大降低每立方米的使用费，以及极大地减弱把价格机制用于需求管理的可能性，并且必然会提高用水量。凡是收入低（需求的收入弹性高）¹和收入迅速增加的地方，城市供水的需求也随之快速增长。凡是每单位计量费用低（价格不太具有弹性）²，需求对价格变化不很敏感。在石家庄市，收入效益压倒了价格效益³。使计量部分的单位费率下降的两部价格结构只会加重这种情况。
　　一部分是固定的和一部分是计量的两部价格最适用于下列情况：
　　◆ 可以满足需水量（缺水不被认为是主要问题）；
　　◆ 收入高（因而需求的收入弹性低）；
　　◆ 供水和排水服务的成本高（两者的成本回收超过4元/m³供水）；
　　◆ 平均计量收费高于3.0元/m³（因而需求对价格变化较为敏感）；
　　◆ 用水较为有效；
　　◆ 所有住家和企业都由供水公司单独接管和单独开票。
　　大多数发达国家都具备上述条件。但是没有一个条件适用于石家庄。石家庄的收入低（所以需求的收入弹性高）；收入增长快（所以需求增长很快）；供水和排水服务的成本仍然较低（两者的成本回收不足3元/m3供水）；平均计量收费很低（所以需求对价格变化不太敏感）；可获得的水很有限，但用水却不很有效—需要有效利用计量定价来管理需求量）。两部价格结构的管理也很复杂，因为许多住户同企事业工用一种计量和一个帐户。目前，两部价格结构并不适用于石家庄。
　　最适用于石家庄的价格结构是一部价格,即：每一类用户都采用统一的计量费率；每立方米用水按每立方米的简单成本收取。
　　3.4 用户类别
　　通常是将不同价格费率用于不同类别的用户。较为理想的是收费应反映每类用户的供水使用情况以及向每一类用户提供服务的成本。在发达国家，凡是可获得详细的技术和财务信息者，往往就选用结构对不同用户的影响进行定量评价（影响范围的分析）。用户类别和收费结构可能非常复杂。但是简单价格类别和结构最为有效。
　　现阶段，石家庄最好维持简单的用户类别。最简单的结构是居民和非居民两种类别。
　　提交研讨会的论文建议非居民的价格费率应该比居民费率高约50%。这与世界上城市价格的做法差不多，看来是适用于石家庄的。然而，研讨会论文提出园林和农业的费率应大大低于居民的费率。这是不必要的。没有理由鼓励把处理过的城市供水供灌溉用。

4. 成本回收

　　提出价格改革的主要目的是要回收城市供水和排水服务的成本。提交给研讨会的论文计算了需要回收的成本标准，按1998年的价格，供水的生产成本是1.09元/m³，废水的处理成本是0.5元m³。其中包括运行、维护、折旧和向给排水公司的财政收费，但是没有计入合理的利润。
　　自来水公司和排水公司需要盈利才能维持。任何行业如果不盈利必将破产。任何不赚钱的企业如果没有补贴是维持不了的。在计算价格时，回收成本必须加上资产的回报。在其他国家，一般认为供水公司企图达到8%的资产回报率是必要的。
　　有一个研讨会成员曾提出排水行业盈利不可能是政府的政策。如果不允许排水行业盈利，则意味着必须有补贴才能维持。为什么它应该得到补贴？给予排水行业补贴并不对穷人有利（有钱人的污水比穷人多），这只能降低价格和增加需水量–这不是我们所想要的。无论给予多少水费补贴都是错误的信号。
　　以前的报告计算的完全成本回收的标准是给水1.5元/m³，排水按每单位供水是0.78元/m³。按1998年的价格，回收成本的平均价格为2.28元/m³。另一份报告用不同的方法计算成本，得出的结论是按1998年价格，平均价格需要约2.2元/m³才能回收成本。
　　有人提出研讨会论文中提出的为回收成本而需的价格标准可能是估低了。今后计算时必须把给排水行业的利润考虑在内。

5. 结束语

　　必须马上开始价格改革和控制地下水的开采。供水公司的价格应该是对每立方米用水按每立方米的简单成本。这种简单价格结构便于了解，易计量和管理。这是现有最公平的结构，也是对需求管理最为有效的结构。它最适合石家庄的情况（对当前中国大多数城市也最适用）。
　　对供水和排水服务成本回收的计算旨在为供水公司创造获利的条件，使它们没有政府补贴也能维持下去。8%的资产回报率是需要的。
　　研讨会的一些成员担心简单计量价格不完全符合关于最近制定供水价格的方针。如果真如此，石家庄应该作为21世纪城市水管理中试城市的实例，应用简单计量价格结构，以证实其实现公平、有效、和可持续使用城市水资源方面的成效。

---

1 需求的收入弹性随收入增加而下降。在低收入地区，收入增加10%，导致耗水量增长8%。在高收入地区，收入增加10%，耗水量只增长2%。参见附件A关于生活供水需求的收入弹性的估测。
2 需求的价格弹性由于水价上涨而更具弹性。水价低时，每单位价格上涨10%，需求只下降1%。价格高时，每单位价格增长10%，需求可降低7%。
3 增加收入等于增加需求，增加价格等于降低需求。这种相对趋向和弹性参数决定了总的效果。