石家庄市城市供水价格收费体系改革方案与实施

徐振辞
河北省水利科学研究所

　　全球性的水资源短缺和供水不足是21世纪人类面临的严重挑战，特别是城市化的进展，世界人口正以越来越快的速度和前所未有的规模向城市集中，给城市的供水带来了巨大的压力。开辟新水源，提高供水能力，改革不合理的城市供水管理体制，运用一切经济手段，节约用水，合理用水，满足全社会对水的需求，是必须要解决的问题。
　　石家庄市水资源极为匮乏，是全国30多个严重缺水城市之一，年缺水量达1.4亿m³，为满足全市需水要求，只能靠大量抽取地下水补充，已造成地下水漏斗中心水位平均每年下降2m左右。据预测，照此速度超采，地下水可采储量只能维持20年。同时，水质污染也越来越严重，全市日排废污水近90万m³，而处理率只有20%左右。缺水和水污染已严重制约了全市经济高速发展，给人们的生存环境带来严重危害。
　　同全国大多数城市一样，石家庄市在城市水管理方面还存在着许多弊端，主要体现在两方面，一是管理体制不顺，管理机构重叠，职能交叉，效率低下；二是供水价格不合理，不能体现水的商品价值，收费体系不完善，供水企业收不抵支，负债经营，只能靠政府财政补贴。这些问题的存在，造成了水资源开发利用不合理，利用率低，淡薄了人们的节水意识，用水浪费，水工业难以生存发展，更加重了全市的水危机。
　　改革不合理的城市水管理体制，提高城市供水管理水平，保证水资源的可持续利用，满足面临21世纪经济高速发展日益增长的用水需求，已刻不容缓。在联合国开发计划署的资助下，我们开展了“21世纪中国城市水管理”研究项目，目的是探索城市水管理高效、统一管理新模式，改革现行水价和收费体系，利用价格杠杆，实现水的商品化、市场化，改进收费体系保证供水行业良性运行，实现水资源可持续利用。本文在全面分析石家庄市现行水价标准、水价结构、收费体系的基础上，测算出合理的水价标准，提出了水价改革和收费体系改革方案。

1. 水价改革的必要性

　　1.1水价改革是社会主义市场经济的客观要求
　　价格作为一种经济杠杆，应具有两个职能：一是反映产品的自身价值，二是调节供求关系，以实现资源优化配置。
　　长期以来受计划经济体制的影响，石家庄市自来水价格一直低于制水成本。供水基础设施建设靠政府，管理维修靠补贴，全社会喝福利水。在由计划经济向社会主义市场经济体制的转变过程中，供水的投入已纳入市场调节的轨道，原材料及管理费用的价格已大幅上涨，而其产品¾商品水的价格却还停留在计划经济的水平上，水价跟不上成本上升的速度，水价也反映不了商品水的真实价值，致使供水企业长期严重亏损。石家庄市供水总公司1993年亏损515万元，1994年亏损1500万元，1995年亏损4000万元，1996年亏损高达4100万元，预计1998年亏损仍达4000万元。过于低廉的水价，引发了一系列的恶果：首先，供水企业长期亏损，不能靠收取的水费维持正常运转，无力维护更新供水设施，更不能够扩大再生产；其次，为保障城市居民供水要求，政府财政不得不拿出大量资金补贴供水企业，供水企业的补贴已成为市财政的沉重负担，影响了全市经济的持续发展；第三，过低的水价使得水费在产品成本和生活费支出所占的比例极低，客观上淡薄了人们的惜水意识和节水意识，造成了用水的严重浪费；第四，由于用水不计资源成本，随着城市的发展，用水量剧增，导致大量超采地下水和严重的水污染，带来了一系列的环境地质和生态环境问题，严重威胁着水资源的可持续利用。另一方面，我国多种经济形式并存，工业企业用低廉价格的水，获得高额利润，而供水企业却要靠国家大量补贴，使国家遭受损失，这是不合理的。因此，随着我国传统的计划经济向社会主义市场经济的过渡，不合理水价体系必须尽快改革。
　　1.2水价改革是城市经济发展的要求
　　城市经济的发展，人口的增加和人民生活水平的提高，对水的需求逐年增加，必须不断增加供水量，以满足社会经济发展对水的要求。而石家庄市水资源短缺，开源条件越来越差，供水成本越来越高。而现行的水价低于供水成本，供水企业自身财务亏损无力扩大再生产，政府的财力又很有限，只能靠其它投资渠道，如贷款、集资、发行债券等。如水价不提高，新水源项目建成之日，就是财务亏损之时，投资者得不到应有的回报，贷款本息不能按期归还。只有提高水价，才能增强供水企业的扩大再生产能力，同时还能促使全社会节约用水，提高水的利用效率，以保证、促进城市经济的高速发展。
　　1.3水价改革是可持续利用水资源的要求
　　低廉的水价造成了水资源的严重浪费，造成需水量急剧增加，不得不靠大量超采地下水满足需水要求。据统计，近年来石家庄市区平均超采量已高达1.4亿m³左右，已引起严重的生态环境问题，如果不尽快采取措施，减少超采量，后果将不堪设想。
　　同时，由于水价太低，造成了污染治理资金不足，污水不经处理就排放，恶化了水环境，污染地表水和地下水体，不仅对人类生存环境造成极大危害，而且对后备水资源造成了威胁。就石家庄市而言，水资源的开发顺序应该是积极引用外来水，充分利用地表水，限制开采地下水。由于开源成本越来越高，地表水供水成本远高于地下水，而水价太低，开采地下水又未收取合理的水资源费，使得引地表水越多，供水公司亏损越多，财务上难以承受，客观上迫使供水公司更多地开采地下水，而少引地表水。致使1996年已建成的引^岗、黄水入市工程不能充分利用，该工程设计生产能力为30万m³/d,而实际运行中平均引水量只有10万m³/d左右。因此，将水价提高到合理的程度，建立起合理的水价机制，提高供水公司引用地表水的积极性，才能限制地下水的开采，使不堪重负的地下水得到涵养。

2.核定水价要考虑的因素

　　水价必须改革，不改革就没有出路。但水价改革是一项政策性强、技术难度大，涉及千家万户的生活和企业生产的方方面面，甚至影响到社会稳定。水价太低已经带来一系列的问题。但水价过高，超出了用户的承受能力，不但影响居民生活和经济发展，也不利于供水企业自身的发展。因此，必须认真研究水的商品属性，供水成本，价值规律，水价结构和组成，供水经济分析的理论和方法等问题。结合石家庄市供水实际情况，核定水价应考虑以下因素：
　　2.1供水企业应财务自给
　　价格是价值的货币体现，水价应符合一般商品的价值规律，体现成本补偿、合理收益的原则。即供水水价应由供水生产成本、费用、税金和利润四部分组成。核定的水价，应能保证供水企业有利润，使供水企业财务能自给有余，从资金上保证供水企业正常生产和扩大再生产，以满足城市日益增长的用水需求，实现水价的第一职能。
　　2.2有利于促进节约用水，合理利用水资源
　　只有水价提高到一定水平，才能提高人们的节水意识，真正调动节水的积极性，促使人们改变用水方式，改进用水工艺，改善用水设备，提高水的重复利用率，杜绝跑冒滴漏现象，积极处理和合理利用污水。水价还应真正起到价格杠杆作用，实现外调水、地表水、地下水、污水处理优化调度，达到水资源的优化配置，提高水资源的利用率。同时还要考虑水资源费的调节作用和征收政策，促使供水企业积极引用地表水，限制开采地下水。
　　2.3充分考虑用水户的承受能力
　　同一般商品的定价原则一样，应客观分析各类用户特别是居民和工业企业对水价的承受能力，摸清水价提高后对居民心理、生活和工业生产成本的影响程度，在水价改革的实施过程中，应对影响比较大的用户提出具体的实施办法或对策措施，为水价标准的核定提供可靠依据。
　　2.4符合国家有关价格政策
　　1998年5月1日施行的《中华人民共和国价格法》明确规定城市自来水等是“自然垄断经营的商品”，其价格“属政府指导价或政府定价”，《价格法》第22条规定：“政府价格主管部门和其它有关部门制定政府指导价或政府定价，应当开展价格或成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见”。
　　国家《水利产业政策》第二十条规定：“合理确定供水、水电及其它水利产品与服务的价格，促进水利产业化。新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则指定。原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整水价。”
　　因此，水价测算与调整必须按照国家或地方政府的法律法规，符合价格政策，配合政府价格主管部门，提出合理的水价标准。

3.供水成本分析

　　3.1地下水供水成本
　　目前，石家庄市供水总公司有地下水厂7处，水源井161眼，总装机容量12672 kW，供水管道近743 km，供水设施包括水源井、加压站、机电设备、输水管道、净化设施及配水管网等，到1997年底已形成固定资产原值36076万元。供水成本见表3-1。

　　3.2 地表水供水成本
　　地表水厂1992年始建，1996年建成通水，日供水能力30万m³，总投资6.18亿元。扣除培训费和流动资金638.87万元，形成固定资产原值6.12亿元，年折旧费为3500万元。地表水厂取水的原水费，现状为0.165元/m³，按《石家庄市地表水厂取水费测算分析》数据，原水生产成本为0.19元/m³。地表水厂供水成本计算见表3-2。

　　3.3污水处理成本
　　石家庄市每天排放生活和工业污水约90万m³。目前只有一座污水处理厂¾ 桥西污水处理厂，日处理能力为12～16万m³，占城市污水总排放量的13～18%，该厂1994年建成投入运行，总投资1.53亿元。污水处理成本见表3-3。

　　3.4排水成本
　　由于缺少排水投资基本资料，尚不能计算成本。目前排水费收取标准为0.064元/m³ ，据了解，此收费标准仅仅能达到维持排水设施正常运行，在本次水价核算中，考虑到排水系数为0.8，所以排水成本按0.08 元 / m³ 计。
　　3.5 供水总成本
　　通过以上计算，按1998年价格水平，供水平均成本如图3-1所示：

4.水价改革中应考虑的几个问题

　　4.1关于地下水资源费
　　通过供水成本分析可知，目前石家庄市的地下水供水成本远低于地表水的供水成本。因此，在实际运行中，供水部门和拥有自备井的企业为了自身的利益，只能趋向于多用地下水，而不愿利用地表水。这样造成了一方面地表水资源利用不足，而另一方面地下水严重超采的恶果。水价的不合理使水资源得不到优化配置，降低了水的利用效率，加重了缺水的矛盾。目前，石家庄市水管理部门只收取自备井的地下水资源费，使用地下水的自来水公司则不交地下水资源费。
　　按照水价改革的目标“合理利用水资源，保证水资源的可持续利用”，水价改革要向包括自备水井用户和供水总公司在内的所有地下水资源用户征收地下水资源费，征收标准可依据地下水供水成本和地表水供水成本之差来确定。根据供水成本测算，此差值为0.50元/m³左右，所征收的地下水资源费应全部用于城市的节水管理工作。
　　4.2 关于用水户类型
　　目前，石家庄市供水总公司的用水户类型共分为8大类，而且每类用户的水价标准不同。这样的复杂分类，给用户交费带来混乱，不知自己到底属于哪一类用户，也给供水部门收费管理带来困难。借鉴发达国家和国内其它省市的经验，本着满足各用水户的需求，促进社会经济的发展，有利于鼓励节约用水的原则，考虑石家庄市的具体情况，应将用水户分为三大类：
　　第一类是不以赢利为目的的用水户，即指生活用水，包括居民生活、学校、机关、部队、事业单位、市政园林和农业用水，它是保证家庭小生活、社会大生活正常运行，以及环境卫生的用水。
　　第二类是以发展生产和赢利为目的的用水户，即指生产用水，包括各类工业部门用水，它是保证和促进社会经济持续发展的用水，但用水户本身可以盈利。
　　第三类是以水作为主要原料之一，且以赢利为主要目的的用水户，包括建筑业、饮食服务业、宾馆、酒类饮料生产、娱乐业、澡堂、洗染业等行业，统称服务用水。
　　4.3 关于水价标准
　　4.3.1 关于累进制水价
　　根据国家和河北省有关法规文件的规定，我国和我省应采用累进制加价的水价制度，考虑到实际操作上的困难和石家庄市作为UNDP中国21世纪城市水管理项目的试点城市，建议可以先采用单一制水价制度，待管理体制的改进和计价收费系统的改进和提高后，可过渡到累进加价制度。
　　4.3.2 关于计划用水量
　　通过分析我们认为：石家庄市所采用的计划用水管理也存在弊端。所谓“计划用水量”是在现行用水量基础上确定的计划用水量，用水户想多用水，每年都要增加用水计划，因此，计划用水量只能是年年增大，用此计划用水量作为征收水费的标准，意味着现在的用水量是可以承受的，从客观上起到了鼓励多用水的作用，不利于人们节约用水意识的提高。同时，计划用水量是计划经济的产物，不利于水工业向市场经济的转化，也会影响用水企业的决策。因此，水价改革方案中应取消计划用水量，而对生活、工业和服务用水基本上统一采用单一制水价，对用水量过大的居民生活用水则采用较高的征罚性的标准。
　　根据国家有关法律、政策的规定，基于石家庄水资源短缺，而水资源利用率低的现状，对不同的用户采用按制水成本加不同的投资赢余确定水价标准，生活用水采用4%的投资赢余，生产用水采用8%、服务用水采用12%。不同用水户水价测算结果如下表所示。

　　4.3.3 关于浮动水价
　　目前石家庄市在7、8、9月份要实行浮动水价,以鼓励节约用水，缓解供水的紧张现状。但因为现行水价标准偏低，尽管浮动后仍达不到供水的合理水价标准，浮动水价仍不能引起人们的重视，实际上还是起不到节约用水的作用，不能收到降低总用水量的预期效果。如果采用生活、生产和服务用水的水价都是一个较高的价位，不采用浮动制水价，而是靠这个较高的水价促使人们在日常生活中每时每刻注意节约用水，则更容易达到合理用水、减少用水量的目的。
　　同时，较高价位的水价标准对每一类用户均已加上一定的投资赢余，因而可以保证供水和污水处理企业能够自负赢亏，有能力扩大再生产，不再需要政府的财政补贴，也不再需要因为供水企业扩大再生产向用户收取集资费和附加费等项费用，因而新的水价标准透明度强，容易为用户所理解和接受，真正达到节水的目的。

5.水价改革实施方案

　　水价改革应分步实施，逐步到位。
　　考虑到水价改革应与其它改革相适应，考虑到用水户的承受能力，新水价应分步实施，以保证水价改革的成功。表5-1、5-2分别列出了石家庄市的现行水价标准和本报告所提出的新水价标准。

注：水价中含浮动水价

　　对比表5-1、5-2中的数据，我们可以看到，目前石家庄市的居民生活用水和学校用水的水价尚不够供水企业运行管理费和提取折旧费的成本。污水处理费尚不能保证污水处理企业运行管理费的成本。综合水价与新水价相差更大。因而要制定详细的水价改革计划，逐步提高水价。实施新水价要长远规划，分步实施，逐步到位。通过水价的不断调整，逐步使供水行业收支平衡，略有赢余，走上自负赢亏、自我发展、自我积累的道路。

　　依据上述测算，结合国内外水价改革的经验，考虑物价上涨因素和石家庄市社会经济的发展，水价平均增长率在20～30%内比较合理，因而石家庄市的水价有望通过5～6年时间调整到合理的水平。在新的水价标准中，居民生活用水水价涨幅最大，从1998年的1.09元/m³，增长到1.90元/m³，增长率达70%以上，如果计划5年内将水价提到新的水平，则每年涨幅为16%左右，新水价标准逐年实施方案见表5-3。其它用水户的新水价标准逐年实施方案见表5-4，表5-5。

　　备注：　①第一步：污水处理费提高到满足运行管理费的标准；供水、排水水价不变。
　　　　　　②第二步：将排水费提高到新标准的水平；将供水水价提高到满足运行管理费、折旧费和贷款利息的水平。
　　　　　　③第三步：将污水处理成本提高到满足运行管理费、折旧费和贷款利息的水平。
　　　　　　④第四步、第五步：供水企业、污水处理企业分别提取2%和4%的投资利润率。

　　备注： ①第一步：污水处理费提高到水平1满足运行管理费的标准；
　　　　　 ②第二步：污水处理费提高到水平3满足运行管理费、折旧费、和贷款利息的标准，并提取4%的投资利润率；排水费提高到新的标准；
　　　　　 ③第三步：供水企业、污水处理企业的水价分别提高到8%的投资利润率的水平。

　　备注：①第一步：污水处理费提高到满足运行管理费的标准；供水、排水水价不变；
　　　　　②第二步：污水处理企业和排水部门分别提取4%和12%的投资利润率；
　　　　　③第三步：污水处理企业12%的投资利润率；
　　　　　④第四步：供水企业12%的投资利润率。

　　通过以上的居民生活新水价逐年实施方案，居民生活用水水价5年内将提高到新的标准，每年提价都控制在20%以内；生产用水水价3年内将提高到新的标准，每年提价都控制在15%以内；服务用水水价4年内将提高到新的标准，每年提价都控制在15%以内；因而可以为广大用户所承受。表5-6为水价调整期间各类用户逐年的水价标准。

6.用户承受能力分析

　　按上述水价标准，并采取分步实施，逐步到位的办法，每年水价都要有一定幅度提高，这对不同类型用水户都会产生一些影响。水价提高后用户是否能够承受呢？现从以下几个方面进行分析：
　　6.1与现行高水价城镇比较
　　目前，全国大部分城镇的水价偏低，供水公司普遍亏损。但是，也有部分城市和县镇，特别是水资源短缺的城市已对供水水价进行调整，达到了收费合理的标准。如东北三省水资源比河北省丰富，而水价普遍高于我省，供水企业盈利面较大，从运行实际看，用户也能承受。1998年吉林省长春市生活用水水价1.20元/m³，黑龙江省哈尔滨市水价为1.00元/m³。同是缺水地区的山东省济南市生活用水水价1.14元/m³，青岛市1.20元/m³，河南郑州市 1.30元/m³。一些县镇的人均收入水平并不高，但水价较高，如山西省汾西县2.68元/m³（工业3.50元/m³），吉林省梨树县2.20元/m³（工业2.70元/m³），黑龙江省抚远县3.68元/m³（工业3.26元/m³，其它7.0元/m³）。与上述这些市、县比较，新水价标准并不算太高。
　　6.2与亚洲部分国家城市居民用水水价对比分析

亚洲部分国家城市居民用水水价如表6-1所示。从表中可以看出，为节约用水，使水价起到经济杠杆作用，许多国家对居民用水都是采用累进制水价政策，即给每户每月用水规定一个基本水量，在此限量之内可以按优惠价收费，超出基本水量，超出部分按较高价格收费，超出越多，价格就越高。如斯里兰卡，月用水量在10 m³之内，每m³水只需0.12元，如超出30m³以上，水价达0.74元，超出6倍。这种水价政策即可照顾低收入家庭，使其能承受得起基本水量的水价，而且还利用水价这个经济杠杆促进居民节约用水。

　　亚洲部分国家城市居民水费占家庭收入的比例如表6-2所示。由表中可以看出，大部分国家的比例都在0.6～3%之间，因此，一般认为，此比例的合适上限为3%。据统计，北京市的比例约为0.5%左右。按上述新水价标准测算，石家庄市的比例也只有1.5%左右，与亚洲其它国家相比，仍是较低水平。

　　亚洲部分国家城市非居民生活用水水价如表6-3所示。可以看出，平均水价大致在4.2～9.1元左右，与这些国家相比，石家庄市的非居民生活用水水价仍相当低。
　　6.3 对居民生活及承受心理的影响
　　1996年石家庄市居民人均年收入约5000元，人均生活用水量为168升/日。但根据典型调查一般居民用水量只有100升/日左右。与其它类似城市相比明显偏高，用水浪费现象比较严重。预计水价提高后，可降低用水10～30%。按人均用水量150升/日，新水价标准1.9元/m³计算，年人均水费支出为104元，与煤气费支出相当，约占居民生活费收入的2%左右，如按人均100升/日计算，水费支出仅占居民收入的1.3%。
　　据有关资料分析，水费支出对居民的心理影响为，当水费占家庭收入1%时，心理影响不大，2%时有一定影响，开始关心水量; 2.5%时，引起重视，注意节水; 5%时影响较大，认真节水; 10%时影响很大，考虑水的重复使用。可以说这个水价标准并不过高，无论心理上还是实际上居民都能够接受。

　　6.4对工业企业的影响
　　石家庄市工业万元产值耗水量约为150m³/左右，据市有关部门规划结果，到2000年工业平均单耗将降至120m³/万元以下，如按工业单耗为120m³/万元计算，万元产值中水费为276元，占产值的3%左右，产值利税率按20%计算，水费占成本的3.5%，比现行水价高1.28%，比浮动价高0.9%，无论从总水费比例还是增加水费的比例看，对一般工业企业效益的影响都不太大。新水价标准都是可行的。