城市水资源的价值观与水费体制

出　　自： 《中国给水排水》 1989年第3期第35页
发表时间： ： 1989-3

董辅祥

( 沈阳建筑工程学院)

一、前言

近年来，通过各方面的工作，我国水资源的基本状况已逐步为人们所承认。那就是:就整体而言全国水资源并不丰富，按人口及耕地平均计算远低于世界平均水平；水资源在地域与时程上分布极不平衡，南多北少，降水多集中于6~9月份，年际变化大；各地水资源开发利用也很不平衡；工业与城市用水量迅速增长，供需矛盾日益突出，水资源已成为我国城市与社会经济发展的严重制约因素；水资源开发利用不合理、浪费严重，经济效益日趋下降；水体严重污染，给人体健康与社会生活带来了难以估量的损失，进而加剧了上述矛盾；管理落后等等。
总之，我国各地为解决近远期的城市水资源问题，所面临的情况十分复杂，任务艰巨。
几年来，各有关部门在开源节流和促进水资源合理开发利用上，作了大量工作，取得了明显的进展。但是，就全国范围而言，供水能力的增长还远不能适应建设事业发展的要求。另一方面，水资源利用效率还很低，工业用水重复利用率一般仍在20~30%以下，单位产品用水量还普遍较高。此外，水域污染仍在继续加重。在这种情况下，如何促进水资源合理利用，减少水的浪费与污染?如何处理水资源问题上的种种矛盾，以及开源和节流的关系?如何在节水工作性质日趋复杂的情况下，不断提高我国城市与工业用水水平?如何以最少的投资，取得最好的水资源技术经济效益?归根结底，如何以最佳的途径去实现社会发展对城市水资源提出的要求?已成为当务之急。显然，仅依靠行政手段恐怕见效甚微，而应采取以经济杠杆为主的技术、行政、宣传教育及法律等手段相结合的综合办法，以求从根本上解决城市水资源方面的种种矛盾，特别是供需矛盾。
国内外的实践表明，从宏观上讲，在各种手段中经济手段——即正确地发挥经济杠杆与相应技术经济措施的作用，是实现城市水资源科学管理的关键。而建立合理的水费体制又是发挥经济杠杆作用的核心，也是促进城市水资源合理开发利用的最基本、最有效、最简单的途径。经济手段同其它手段的关系，概略的讲，是行政与法律手段得以贯彻实施的基础，是促进技术手段发展的动力，是宣传教育中改变人们思想观念的依据。这些手段如果不同经济手段相结合，将很难有效地发挥其应有的作用。
值得注意的是，关于经济手段的作用与意义至今仍未引起人们的足够重视，水的低价值观念仍在支配人们的思想，影响人们的行为。
本文试图以经济分析的方法，探讨城市水资源的价值观念及水费体制，以引起人们对改变我国城市水资源现状所采取的策略的关注与讨论。

二、城市水资源价值观

现在，约多数人不会再认为水是“取之不尽、用之不竭”的资源，但是水的低价值乃至近于无偿供给的观念，还普遍地影响着人们的思想和行为。这种低价值观念以及以它为基础建立的水费体制，妨碍着行政、宣传教育、立法措施作用的发挥，不利于科学用水技术措施的发展，尤其是直接或间接地造成资源、资金及其它物质财富的浪费，限制了供水部门的正常发展，进而制约了城市与国民经济的发展。由此造成有形与无形损失是难以估量的!下面从几方面分析。
1.水的稀缺性、机会成本与价值观
在缺水地区，水资源的有限性、稀缺性及不可替代性，表现为城市、国民经济发展的严重制约或对社会生活的不利影响。
从经济观点看，越是缺水将越加明显地表现出水的“价值”，例如:
各地工业单位用水量所引起的产值(即万元产值的倒数)就大体上反映了各地水的稀缺程度。(表1)
表1

*未包括自备水源用水量
表1的数值说明各地水资源的稀缺程度确有差异，大致沿海缺水城市的单位用水量产值高于京、津、沈，京、津、沈的单位用水量产值高于长沙市(丰水地区)，大中城市的单位用水量产值又高于全国一般水平。可以肯定，在水的稀缺性同单位用水量产值之间存在着一定的内在联系，各地水的价值观念及“价值”理应有所差别。
另外，也可用一些特例说明水在稀缺情况下表现出来的某种“价值”观念(表2)
可见在特定缺水条件下水的“价值”，更是远远超出人们的想象。
为了定量地反映水的“价值”，有时可用“机会成本”表示。“机会成本”的概念是，为某一特定用途所消耗的稀缺资源，在不能用于其它用途时所牺牲的效益。据此，就可以用一些变通的办法去衡量水的“价值”。表3为某沿海缺水城市长距离引水项目中，水的“价值”——机会成本。


可见，从费用效益分析角度评价，表中最低“价值”(1.16元/m 3 )也远远超过该城市工业用水的实际价格(0.2元/m 3 )。
另据有关单位分析，我国因水污染而造成的各种经济损失在140亿元左右，每年未经处理的污水量约300亿m 3 。由此，平均每单位体积污水所造成的损失为0.38元。反之，此数亦可近似视为进行污水处理的单位效益。然而，在人们的心目与实际工作中，污水聚集、处理与排放几乎分文不取。实际情况同观念背道而弛，大相径庭。
费用效益分析中的“机会成本”，虽不代表实际价格，但却可有助于改变对水的低价值观念。
2.供需关系与价值观念
我国的城市供水水费是以财务成本为基础的，数十年来各地基本上实行的是一种大体相同的极低的不变价格。它并未随水资源、材料、燃料动力、人工、技术状况以及市场情况的变化而变化，因而实际上是一种连财务成本都谈不上的失真价格。其弊端极大，也是造成水的低价值观念的直接影响所在。

城市供水具有公共事业与生产企业的双重性，并以前者为主。在这种情况下是否存在某种受市场机制支配的供需关系?回答是肯定的。只是在我国因实行了一种不变的计划水价，掩盖了市场机制的作用，因而难以使人察觉。实际上，实行“水表进户”及累进收费制等措施能够有效地节约用水，即是市场机制作用存在的一种迹象。此外，还可以设想，在完全是市场调节的情况下，如果调整水价必定会引起各类用户用水量的变化，并可据以确定各种用水需求关系。图1，为作者估计的低、中、高三种收入水平个人生活用水需求曲线。图2，是作者以虚拟法构造的大中城市生活用水需求曲线。这些曲线虽是假想型的，未考虑更多因素，但大体符合生活用水的一般需求规律，例如，价格弹性随水价和生活水平的提高、城市人口的增加而增加等。实际上尽管这类曲线不可能直接确定，但它们确实是潜在的客观规律，是城市水资源科学管理必需的基础资料之一。
由图2可见(以曲线B为例)，在现行水费标准(0.1元/m 3 )下，供水部门所创造的总效益是曲线B以下的面积所代表的“支付意愿”，而企业的直接收入仅是0abc面积所表示的数量，其余部分(即Bab面积)所表示的为“消费者剩余”。后者是，由于水价下降而逐渐由供水企业转向用户的潜在效益。由此推测，目前企业的直接收入约为其总效益的1/7左右。假设将水费提高到0.6元/m 3 ，则总需水量将下降50%左右，而这时供水部门的收入可能达最大值。这当然不是城市供水部门的宗旨，但有可能为有关部门制定水费体制和节水措施以一定的启示。

总之，从供水角度分析，我国的水价严重失真，长期以来，它是形成水的低价值观念的物质基础。建国以来，北京、上海、天津、武汉、重庆等大城市，曾大幅度地降低生活用水水价(有的从0.4元/m 3 降至0.12元/m 3 )以及单一的固定收费制度，对水低价值观的形成不无影响。现有收费水平恰好处于曲线B的价格弹性骤增段，它在一般人的心目中的反应几乎近于无偿供应。不恰当地降低水费，从本质上讲是以牺牲企业和国家的利益去“换取”水的大量浪费，从而又造成供水“不足”现象，这难道不是一种近于荒唐的现象吗!至于低价值观如何影响人们的心理和行为，又如何影响水的需求关系，也是一个值得探讨的有趣问题。例如，可否初步设想，通过改变人们的低价值观念可使水的需求曲线左移，即降低曲线的价格弹性，亦即减少水的无谓消耗等等。
3.外部效益与价值观
在城市水资源的诸多外部效果中，尤应特别考虑的是因水的投入而产生的“上、下游效益”。这是因为:在缺水地区城市，水资源已成为工业发展的严重制约因素，从而使可以产出的部门无法产出，应该新投入的部门无法投入，使国民经济蒙受不应有的损失；由于水资源的不可替代性，除水资源项目的投入外别无其它替代方案(除非继续蒙受效益损失)；此外因城市供水部门均为“独立经营”，故不存在同类部门“产出”的互相抵消问题。城市水资源在外部效果分析中的这种特定地位是少见的。通常因城市水资源项目分摊，所得“上、下游效益”十分可观，故亦须对城市水资源的价值观作出新的评价。
目前，关于如何分摊“上、下游效益”有两种看法:
(1)按水在“上、下游”工业项目中的投入比例分摊。但因目前水价低微，其比例偏小(通常小于5%)，故分摊所得效益偏低；此外，在水资源紧缺地区城市，万元产值用水量都较小，分摊比例反而低于丰水地区城市的数值，这意味着水资源越稀缺因其投入而分摊的外部效益反倒越小，这种结果显然是不合理的，同费用效益分析的前提相矛盾。
(2)按10%分摊。考虑到我国目前的水价失真(偏低)，水在缺水地区生产过程中的作用较大，且上述两种分摊方法均忽略了生产部门的特点和它们的利税水平，以及水的稀缺程度，因此作者建议用“水资源外部效益分摊系数”(B 0 )来权衡水在“上、下游效益”中应分摊的那部分效益。

式中:a i ——“上、下游”项目中某项投入的评价系数，其中水的评价系数为a o ；
c i ——“上、下游”项目中某项投入的成本系数，其中水的成本系数为c o 。
由上式确定水资源外部效益分摊系数，可以兼顾水或其它投入在生产过程中所占的地位及其在投入产出中的权重，二者互相制约，以免过于偏重于某一方面。以水为例，只有当其评价系数及成本系数都较大时，才可取得较大的数值。应该指出，在确定评价系数时，评价内容及评价方法尚有较大的不确定性，但是，采用水资源外部效益分摊系数方法原则上是可行的，也比较合理。
如果以某缺水产煤地区的火力发电厂为例，B o 可达50%左右。假如火力发电厂建于丰水缺煤地区，在成本系数不变的情况下B o 将降至25%左右。
水资源外部效益分摊系数，也可用于确定水资源项目在整个城市“上、下游效益”中的分摊比例。这时应分别计算各部门的B o 值，然后再按城市的工业结构，计算总的水资源外部效益分摊系数，但计算工作烦杂。为了便于估算，作者建议采用“水资源外部效益修正系数”去调整按成本系数分摊所得的效益。水资源修正系数E o 为:

E o 值在丰水地区<1，在缺水城市约为1~2，在一般地区为1(即完全按成本系数分摊)。假定水价被修正至合理水平，则对一般城市可考虑按10%分摊“上、下游效益”，在缺水地区可考虑按15%分摊。在水资源的外部效益中，除“上、下游效益”外，还有其它类别的有形或无形、可计量或不可计量的外部效益，本文中不再赘述，关于负效益将在下文中涉及。
4.环境污染及价值观
城市水资源系统是以水的社会循环为主的一种实体，同时也是城市环境、生态系统的组成部分之一。任何城市水资源项目的投入除对社会带来巨大效益外，也会因水不恰当的排放对环境、生态系统造成难以估量的危害。我国在水环境方面“欠债”颇多，且因资金及其它条件限制，一时还不可能还清“旧债”，使水环境进入良性循环。为了不对环境造成新的污染，原则上任何用水户都应承担将用过的水无污染地还之于自然的责任，也即，其它技术经济效益的获得不应以环境污染为代价。据分析，每使用1m 3 新鲜水，须承担排污费用平均为0.2元左右，如果污水不经处理引起的环境污染损失为0.4元左右。二者之比——效益费用比(BCR)约等于2，这是以当前的环境质量为基准的。值得注意的是，BCR是一个动态值，如果从现在起环境质量继续下降，BCR将加速增大。
5.水资源占有与价值观
水资源是一种可以再生利用的资源，从经济观点分析，不有效的利用水资源是一种损失，而由于水资源的浪费，过早过多地占有水资源，则是一种“欠债”。
若一个城市多占用10%的水资源(或浪费10%的水量)，占有期限为20年，按社会拆率10%计算，每年将损失相当于3%左右的供水系统固定投资值，20年的总损失将达到现有固定资产投资的150%左右，若折合成水费，则每m 3 水量多分摊0.02元，相当于现水价的10~20%。以供水规模每日为100万m 3 的城市供水系统为例，每年约损失700~800万元。

三、水费体制

水费体制包括水费类别、标准和系列，及收费制度等。
1.原则
基于以上分析，我们认为我国城市水费体制改革应考虑以下几点:
(1)从社会效益、环境效益出发，并兼顾供排水部门的经济效益。城市水资源项目，包括有关方针政策、建设改造、经营、大的技术措施，都宜用国民经济评价方法进行评价。
(2)能促进城市水资源合理开发利用并取得良好的水资源效益。应分别按地区、城市，水资源条件、社会经济与工业状况、行业情况及用水性质考虑有关方案。
(3)考虑供排水收费基准时，应纠正目前价格失真现象，除财务成本外，应适当考虑能满足第1、2点要求的各种附加费用及因水资源占有而引起的费用，增加供排水企业的自我发展能力(其资金积累应与扩大再生产的规模适应)。
(4)改变单一的水费标准，建立不同类别、不同标准的水费系列，实行浮动、累进收费制度，采用鼓励性对策。
(5)加强研究，分步实施。
2.对水费体制的几点看法
鉴于水费体制改革情况复杂、涉及面广、技术政策性强、基础研究不足，需要探讨的问题很多。下面只提出一些零星看法。
(1)应适当提高水费基准，改变人们对水的低价值观念。
(2)收费类别，应分为居民生活用水、市政用水、公共建筑(机关、学校、医院、大型体育设施等)用水、服务行业(旅店、饭店等)用水及工业生产用水等。
不同类别用水，应取不同的收费标准(费率)，采取不同的收费制度。确定生活用水水费标准时，应注意对人们的心理影响。
不适当地提高水价显然是不合适的，合理的水价有利于改变人们的不良观念，促进水资源的节约。考虑各方面因素，我们初步设想，是否可按中等水平家庭收入的2.5%作为生活用水收费的基准(相当于0.5元/m 3 )。具体制定收费标准系列时，应区分不同的居住条件(卫生设备条件)取不同的费率，采取鼓励性对策，以促进节约用水。必要时也可改“暗贴”为“明贴”，给低收入者以适当的补贴。这样，总的经济效益提高了，于国家、个人均有利。
(3)应提高工业用水的水费基准，以增加水在成本费中的构成比例，提高工业用水水平。确定工业用水水费标准时，应考虑水资源条件、企业的经济效益(包括水资源效益)、用水水平以及水污染的性质和程度，可考虑实行浮动水费制(季节、高低峰等)、累进收费制，实行鼓励性对策，加强计划用水管理。另外可收取水资源建设费、水资源占有费，前者按申请水量取费，后者按进户管直径取费。
(4)对市政用水、公共建筑用水，取低费率。但需实行累进收费制，以加强管理。
(5)对服务行业用水，原则上应取高费率。实行累进收费制。
(6)一切污水排放，都应根据排水量和水污染程度收取排污费。排污费基准值应不低于0.2元/m 3 。并应考虑实行一种有效的排污收费办法，使这种费用确实用于市政排水和水污染治理。
(7)由于城市供排水系统主要是公共服务行业，其效益主要是社会环境效益，各部门都是受益单位；因此，为了供排水事业的发展，为了全社会和人民的利益，适当提高对所有有经济收入部门的水费标准是完全应该的，无可非议。这方面收益标准的拟定不应只拘泥于通常的财务分析。
我国目前供排水事业(包括环保事业)“欠债”较多，从整个社会和国家利益考虑，应把给排水部门主要作为公用事业看待，应对其实行不同于一般生产企业的政策。建议采用铁路运输部门的作法，实行“大包干”改革方案，即给排水部门在若干年内实行任务、企业经营管理、服务质量、上缴利税、基本建设(包括对不欠“新债”、还清“旧债”的资金筹集与积累)，乃至社会环境效益实行“大包干”。相信这样作，实行正确的方针政策，会使我国城市水资源方面所面临的种种矛盾逐步得到解决。