多项目打包招标 一种流域治理的新模式

大规模打包的风险是：每一个项目投资建设和运营的条件差别较大，加之地方城市政府财政支付能力、污水处理的收费水平，还有政府的诚信状况也不尽相同

2009年，海南省的水务厅将16家污水处理厂打包招募运营商，最后桑德环保与北控水务两家中标。

“这一事件一时在水务领域引起较大轰动，更重要的是，他提供了一种流域治理的模式”，傅涛说。

跨行政区水污染治理机制建立过程的长期性和艰难性，涉及上下游利益相关群体的复杂性，这一问题在我国尤其突出。所幸的是，从2007年以来，湖南、广东和海南等地相继采取了打包招募运营商的做法，成为业内称道的流域治理一大模式，也是流域治理“政府引导、企业为主、社会参与的污染治理投入机制”的一种成功尝试。将多个项目打包统一对外招商，对于小规模的污水处理设施来说，是节约资源、提高效率的重要手段，较之单个项目的招商和招募，具有多重优越性。

化零为整 捆绑销售

多年来，海南的水务建设远远滞后于其他陆地省份。在2008年以前，全省只有海口市和三亚市建立了污水处理厂，其他19个县市都没有建污水处理厂。2008年起，省规划确定新建28个污水处理厂，并且要新增75.9万吨的处理能力。如果这批厂建完，海南全省污水处理率可以从2008年以前的25%提高到建完后的70%。

然而，建厂的钱从哪儿来，却再一次难住了省政府。这些污水处理厂和污水设施管线涉及投资约28.5亿元，除了中央和省安排的财政资金占到80%和60%外，地方自筹要占20%-40%。

2009年4月，清华大学水业政策研究中心应海南省水务厅邀请，在当地调研的基础上提出了《海南省污水处理厂运营模式的分析与建议》。在这份报告中，傅涛和他的团队提出“打破县市分割，从省级层面对全省污水处理统一管理，采取捆绑委托运营”的模式。

此后，海南省方面邀请了有经验的深圳万德公共咨询公司进行专门的咨询服务，将16座污水处理厂打包委托运营。

同年10月20日上午，作为投资主体控股16个项目的海南省水利电力集团有限公司，分别与中标“第1项目包”的北控水务集团有限公司和“第2项目包”的北京桑德环保集团有限公司签订协议。“第1项目包”包括琼海、文昌、万宁、五指山、定安、陵水、琼中、保亭等8个项目，总规模14.1万吨/日；“第2项目包”包括儋州、东方、澄迈、昌江、临高、屯昌、乐东、白沙等8个项目，总规模14.2万吨/日。两家水务企业运营报价均为0.48元/吨，项目运营期为5年，运营期间不涉及项目资产权益变化。

值得称道的是，在方案设计中，万德设计了中标运营商参与竣工验收和试运行的环节。这样一来，不仅有利于建设期到运营期的过渡，还有利于清理各方责任。“在建设期间我们的运营商就已经介入，在后期的竣工验收等环节都必须由建设方和运营商有交接，可以说确保未来良好运营的一个保证”，万德咨询公司总经理汪海介绍说。

将一省项目打包接盘，海南并不是第1个吃螃蟹的。

早在2007年12月，首创股份与湖南省人民政府签订“污水处理设施3年行动计划”的战略协议，首创作为省政府引进的战略投资者，加强在湖南区域的投资力度，在3年内协助省政府建设县以上污水处理厂。

截至2010年3月，通过市场化方式，先后与娄底、株洲等签署了《污水处理特许经营协议》，注册成立了6家子公司，投资建设运营了10座污水处理厂，新增处理能力60万吨/日，约占湖南新增污水处理市场20%的份额。同时还与湘西自治州签署了《吉首垃圾卫生填埋场特许经营转让协议》，日处理城市生活垃圾300吨，开始涉足垃圾处理领域。

“随着湖南全省各县市污水厂建设的加快，到年底或明年，我们有意以市为中心，以TOT收购、委托运营的方式，再拓展一批县市污水处理厂”，湖南首创投资总经理杨斌透露。

分片管理可避打包风险

在业内看来，将流域项目整体打包也存在一定的风险。

大规模打包产生了一个重要问题，就是每一个项目投资建设和运营的条件差别较大，加之地方城市政府财政支付能力、污水处理的收费水平，还有政府的诚信状况也不尽相同。而流域治理的打包项目常常是按照一个运营价格水平来处理，因此存在不小的投资风险。

对此，汪海表示，多个项目打包招商，一方面要协调多个业主，实际上是多个地方政府，得到他们对招商行为的充分授权，此外就是要制订合理的招商规则，使得每一个项目业主都能够接受这个规则。

为规避上述风险，一方面在项目谈判过程中，对个别项目要做一些边界条件的修正，可以在一定程度上弥合项目差别比较大的问题，同时还需要一个强有力的行政协调机制，即海南省水务厅，将每个项目原来的财政转移支付资金改为统一的运营基金，以弥补和平衡不同地区之间的支出。

“这方面，可以借鉴广东"分片集约经营管理"的做法”，傅涛说。

广东省政府明确提出“2009年底前广东省所有县城全部建成污水处理设施”。然而，截至2008年底，全省67个县（县级市）中尚有36个未建成污水处理设施。特别是经济欠发达的东西北地区，按照省“十一五”规划，要建污水处理厂103座，即便是省政府将有关专项补贴每年拨到各市县，但到2008年底还有52座未动工，按常规，“十一五”的目标是难以完成的。

已经在广东进行了多年供水和污水处理的广东省广业资产经营有限公司所属广业环保产业集团提出集中打包处理的模式，欲一次承揽这些项目的建设。2008年3月，省政府负责人在梅州市调研时，对这一思路进行了研究，5月，省财厅率先提出创新机制方案，省财政安排25亿元，由广业环保产业集团牵头筹集80亿元，用于东西北地区污水设施建设77个污水处理厂项目，总规模为240万吨/日，平均每个污水处理厂约3万吨/日，其中1万吨/日、2万吨/日规模的超过50个。

“虽然这77个污水处理厂整体项目投资额大，但却都是地处经济欠发达的珠江三角洲外围，分别属于西北地区的12个地级市，加之规模普遍小，且效益不好，一度运营管理压力非常大”，广业环保产业集团总经理丁予君说。于是，在承接了打包任务后，广业在内部又进行了拆包。

为缩小管理幅度，将12个市的项目根据分布情况不同，分成7个片区，每个片区成立1个直属集团本部的分公司或运营事业部，分公司全面负责所辖范围内污水处理厂的运营管理。业务分散，但财务和管理却是集中的。各污水处理厂的财务集中到分公司，每个具体厂区只相当于1个车间，各污水处理厂所需设备、物料由分公司统一管理，如污泥运输车调度、药剂采购等。

“分片集约经营管理”的做法，一方面提高了设备使用效率，如污泥运输车、主要维修工具等，原本一厂用的，可以多厂协调共用，同时由于一个分公司管理同一地区的多个厂，在条件基本相同的情况下，节能降耗对比明显，有助于各厂之间竞争以提高效率。此外，管理幅度缩短，管理的效用也提高很多。

“更重要的是，由于采取分片管理、集约经营的办法，分别制定处理价格，降低了污水处理厂的投资成本和运营成本，使经济欠发达地区的老百姓减轻了交排污费的压力”，丁予君说。

背 景

欧洲 莱茵河流域治理被认为是最为成功的案例。为改善这条欧洲大陆“生命之河”的水质，莱茵河沿岸的9个国家都把流域环境保护看作是共同的利益，成立了莱茵河保护委员会。这个委员会工作人员仅12人，没有制定法律的权力，也没有惩罚机制，对莱茵河进行管理却取得了成效。按照统一规划的水质监测断面和监测技术要求，定期进行采样监测，加强对莱茵河全过程的水质状况监控，各国分工实施，费用各自承担，将沿岸的自来水、矿泉水公司和食品制造企业等“水敏感企业”组织起来，使之成为水质污染的报警员。

美国 田纳西河流域曾经水土流失严重，洪涝灾害频繁，土地贫瘠荒芜，是美国最贫穷落后的地区之一。从1933年起，美国政府经过70多年的长期治理，以子流域为单元的全流域综合管理，制定一系列流域管理相关法规，约束流域各利益方的行为，而不是单纯依靠工程技术，而是重视非工程措施。田纳西河流域面貌发生了巨大变化，也被许多国家奉为水域整治的样板。

巴西 世界银行通过政策性贷款开展了“巴西流域恢复项目”（PRODES），对流域治理项目提供项目费用50%的资金，采取“先治理，后拨款”的原则，资金的投放完全要看治理结果，设立国家级水管理机构、专项资金管理机构，以及效率更高、能投资卫生项目并能达到预定绩效目标的行业机构，提升了流域污水处理厂的建设和运行水平。

编辑：李冬辉