中国水业的迷思、真命题及求解

文 | 张燎（济邦咨询公司董事长）

2010年4月2日,笔者受邀在中国水网、清华大学在北京联合举办的“第八届中国城市水业战略论坛”上发言，因时间紧促演讲中很多重要问题未及展开。另一方面，当前有关中国水务行业未来政策方向的讨论比较热烈，但是对某些关键问题业界的意见分歧依旧。对此笔者认为有必要多加研讨，累积共识，为行业政策制定提供一些框架性解决方案。此文即是在本次会议发言稿的基础上充实、整理撰写而来。

城市水业改革历程回顾

中国城市水业的改革经历了水价改革启动、企业化改造、自2002年开始的以特许经营和产权非国有化为特征的市场化改革等几个阶段。虽然各个阶段的时间界限并不非常清晰，但包括供、排水在内的中国城市水业大体经历了从计划经济体制下的事业单位为主，到拥有收费补偿机制的企业为主的体制转变。

需要指出的是，城市水业是中国“公私协作”（Public-Private Partnership, PPP）改革的典型领域，就改革的深度和广度、PPP项目数量而言，均远远超过中国其他市政公用及基础设施行业。据济邦咨询公司的一项最新研究，截止2009年底，中国水务行业的PPP项目数量超过1100个。

在城市水业改革涉及到的诸多利益主体中，水服务的提供者——水务企业无疑是行业改革的焦点，过去的改革模式设计和改革实践多是围绕水务企业这一重要主体来展开，取得的成绩和遭遇的困难也在水务企业身上得以充分体现。

自2002年开始的市场化改革以来，所形成的城市水务企业类型可以归纳为以下五种：

国有全资型：如沈阳水司、长沙水司、西安水司、北京水司、广州水司、南京水司、杭州水业、合肥水司等；

股权合资型：如深圳水务集团、海口水务集团、昆明水司、兰州水司、常州水司、常熟水司、马鞍山水司、宝鸡水司、浦东水司、天津水司、芜湖水司等；

证券化型：如首创股份、重庆水务集团、武汉三镇控股、洪城水业、天创环保、兴蓉投资（原“蓝星清洗”）等；

终端设施BOT/TOT型：成都自来水六厂B厂、天津凌庄水厂等及各地大量的污水处理厂；

全面民营化型：如宿迁水司、驻马店水司、绥芬河水司等。

如此多样化的企业类型和改革模式，加之城市水务改革决策由地方城市政府主导，中央政府相关主管部门之间对水务行业管理的协调不够，改革思路长时期模糊不清等问题，形成了行业改革局面异常复杂，行业监管体制改革如何取舍一时成为难题。

在2008年的国际金融危机爆发之后，尽管某些政府官员及政协高官否认，但我们从钢铁、煤炭和资源垄断性行业可以发现很多“国进民退”的事实，在中国已经揭开序幕的基础设施PPP领域内，也出现了比较明显的“国进民退”现象。国家发改委在2010年深化经济体制改革重点工作意见中提到了市政公用事业的体制改革方向和指导意见，但缺乏具体可操作的政策思路，实际上连成本监审、价格听证和环保项目选址公众参与等基本制度和技术问题均迟迟未能解决。出于促进和鼓励民营资本发展目的，国务院今年5月初颁布了“新36条”，其中虽然提出鼓励民营资本参与市政公用行业投资运营，但仍难掩城市水务行业改革的困境和疲态。

水业改革政策讨论中几种常见迷思

由于我国城市水业长期实行计划经济下的国有体制，大约自2002年开始的以推行“特许经营制度”为特征的市政公用事业市场化改革，给城市水务行业带来了很大的改革动力，但改革主要发生在投融资方式、部分产权转让及新增污水处理市场投资等领域，并未根本触动原来的国有体制。

当2006~2007年国内宏观经济形势和城市水业发生某些变化时（地方政府土地收入快速增长，缓解了依靠出售公用事业资产引入社会资本的急迫性；少数几个所谓“高溢价”转让项目引发争议；一些政府达成的简单PPP合约被事实证明非常粗糙和问题丛生），社会对中国水务改革大方向的判断遂出现巨大分歧。

遗憾的是，相关部委没能及时对水务行业如何深化改革提出系统性的、更清晰有力的政策主张和改革措施。中国城市水业改革由此陷入迷思，进入改革的胶着状态。

在关于水务改革的各种行业会议及政策研讨活动中，我们经常能听到如下一些似是而非的说法：

因为水务行业本身属于一种公益性事业，所以搞市场化改革忽视了行业性质，违背了行业规律；

既然水务企业从事的是公益性事业，必须坚定不移地实行国有控股；

水费收入是水务企业获得成本补偿及收益的主要途径，政府的责任主要是在价格听证中平衡好用户和水务企业的利益关系；

政府不能用财政资金去补贴有水费收入的市场化水务企业（或合资企业）；

特许经营即是市场化改革，如果不搞市场化改革的地方，政府与那些完全国有或国有控股的水司建立特许经营授权关系好像没有必要；

现在的水务行业管理就是监管，加强监管其实就是围绕如何改善行业管理做文章，不需要所谓“专业化的监管”；

若政府不差钱的话，最好不要“打”水务企业的“主意”。

上述意见和争辩涉及到行业性质、责任分担、公共服务提供机制、国有企业及私人部门各自特点和效率差异、对特许经营内涵的认识、行业管理与如何监管自然垄断企业的区别等等重要问题。

那么，我们究竟应该如何看清楚中国水务行业改革的主要命题呢？

水业改革利益相关者及其诉求分析

但凡改革，无不关涉利益格局的改变与调整。因此，我们不妨从城市水业改革的利益相关者角度来分析其利益诉求、矛盾焦点和改革的基本命题。

我国城市水业的利益相关者及其诉求大致如图1所示。

图1  中国城市水务行业的利益相关者关系图

1．政府

地方政府对城市水业的行业管理目标，应该是确保水务企业以合理成本向用户提供充足、优质、安全、高效及可支付的水服务。在这个大目标之下，政府作为水服务的最终责任方的定位即是清晰可推断的，如果水务企业事实上做不到，或者水用户不能承受，地方政府就应该运用价格、（投资或运营）补贴、用户补助、服务质量监管、经济监管等手段来进行行业管理和规制。

政府无可回避地成为城市水服务的最终责任方，是由现代社会集体物品生产的组织方式所决定的。笔者认为，部分地方政府企图通过改革、改制，将城市水务的责任彻底转移出去，是一种政治幼稚的错误认识，对可能导致的政治后果理解不深刻。试想，当城市水业出现重大危机和服务中断的情况下，相关地方政府能够以水务企业有自负盈亏的企业经营机制，或者水务企业完成了市场化、非国有化转制等理由，而主张政府自己置身事外或免责吗？然而，需要强调的是，政府是水务服务的最终责任方并不必然推导出政府必须直接生产或提供这种公共服务，公共服务的提供机制或者说具体实现方式有很多，公共部门直接生产或提供只是其中一种选择，却并非唯一正确的选择。这里蕴涵着是否存在针对公共服务提供机制的集体选择权，以及何种情况下运用公私协作（PPP）模式的深层次问题。

2．企业

从水务企业的角度分析，它们的关注重点有：

企业的财务可持续性

城市建设规划稳定性

员工收入的激励性

服务成本如何被监管

但是，水务企业关注的几个重点中有几项正是异议丛生之处。水务企业毫无疑问是城市水务服务体系中的枢纽，但中国的水务企业特别难做，为什么？因为中国水务企业面临的体制环境和经营环境里存有很多的不确定性和不合理的制度安排。譬如水价定价机制不明确，价格听证“堕落”成了数字博弈；城市规划频繁修编，各类公用事业企业还得努力适应；企业减员需要考虑社会稳定，不能给领导维稳添乱；政企不分、政企难分等等。

水务企业收入项包括水费收入、工程辅业收入及可能的政府补贴，成本支出项包括资本性成本、运营成本等等。按照任何企业财务可持续的基本要求，在一段时间内水务企业需要确保收入大于支出，否则企业将可能发生资金链断裂、到期债务不能清偿、被迫降低服务质量或终止服务，危及企业的财务生存和法律存续。可以想象，当水务企业连自身财务可持续都难以保证的时候，谈何保证服务质量，更遑论对社会资本的吸引力了。

3．出资方

我国水务企业出资方面临的一个现实问题是资本回报率不高，有的时候还多年连续亏损，甚至可以说很低。譬如2002年完成的某“高溢价”合资供水项目，由于该市水价长期不调整，导致厂网一体的合资公司多年只录得不到1000万人民币的年净利润，与该公司超过15亿的净资产相比，收益率低得“惨不忍睹”。笔者认为主要与我国对公用事业企业的出资人是否应该享有市场平均水平的资本回报没有确认，与可以不享回报的政府资本混为一谈有关。水价定价机制不清晰，尤其是在供水行业，该调价时往往考虑其他非经营因素未调。价格改革之后政府又没有制度化的补贴机制，补贴给非国有的公用事业企业似乎等于利益输送，招致政治非议等等，导致水务企业资本回报率相当低。

水务企业的资本构成关联着产权改革的重要问题。水服务从定性看，是公用事业，属准公益性服务，兼具集体物品的特征，因实行使用者/污染者付费的收费机制，又有一定的可经营性。由此，水服务既可以安排公共部门来提供，也可以利用它的可经营性，通过授权经营等方式调动私人部门来参与提供，或者产权完全公有，具体服务也可以委托私人部门来负责运营管理。经过多年改革，我国水务企业现有的资本提供方及产权属性呈现多样化格局，结合企业的运营管理形式，水务企业的服务模式包含有国有国营、国有民营、公私合资、民有民营等几种。

尽管有人提出水务服务是一项公用事业，所以一定要保持国有控股地位不动摇。对此，笔者一直甚惑不解——我并不认为水务企业不能国有控股，但不明白为什么“一定”要国有控股。选择国有控股，除了保持意识形态上的纯洁性之外，我实在看不出在安全性、技术水平上非国有资本有什么理由一定输于国有/政府资本，倒有企图用资本控股的方式去掩盖政府监管能力的不足之嫌。

4．用户

水用户关心的重点是水服务的质量与水价是否相匹配，特别对水服务质量改善的幅度与水价提高是否相称非常敏感。换言之，用户对变动量之间的相互关系更为敏感。

真实的水价一方面要尽可能提供给企业补偿完全成本的机会，让价格成为引导资本资源配置的有效信号，同时也要在水用户的可承受范围内，实现这一点最好是建立在详细的社会调查、透明的公众参与及宪政制度下的公开的利益博弈过程。在成本监审和成本公开的前提下，企业需要的合理水价与用户能承受/愿意承受的水价之间如果有差距，应由政府这个最终责任主体来承担。

选择何种水价政策（福利性低水价/合理水价/高水价）是极富争议的社会话题。世行2008年发布研究报告《展望中国城市水业》称，中国应该实行较现在的低水价更高、以便能补偿完全成本的水价，如果考虑用水过程形成的环境成本，真实水价还要进一步增加。这被不少媒体简单解读为世行主张中国水价“涨价”，似乎世行站在老百姓的对立面了。事实上我们的选择并不多，实践表明福利性低水价往往导致需求无限度和浪费，而可用水资源有限，政府通过财政补贴供方来维持低水价的做法是否可持续值得怀疑。但高水价政策违反基本人权，受人诟病，在政治上也无法接受。因此，选择合理水价政策更为可取。

何谓合理水价？笔者认为至少应该具备以下几个特征：

基本补偿水服务（水资源获取、供水、污水处理等）完全成本；

以水用户的可支付能力为限；

实际水价借助公开听证等有效公众参与机制，在企业、政府和用户之间形成；

政府向社会弱势群体提供直接补助。

利益相关者的相互关系

综此，城市水业改革中利益相关者之间的关系可以做如下梳理和归位。

图2  水业改革利益相关者的相互关系

政府与水务企业之间，以建立特许经营合同关系为抓手，借助更稳定和可预期的城市规划、审核控制资本性投资、运营成本监审和补贴等几个工具，与水务企业形成监管-被监管关系，无论水务企业属于何种所有制性质的企业。

水务企业与用户之间，首先应该强调符合“物有所值（Value for Money）”原则的城市水服务，即水服务供应方（水务企业）必须提供高效且满足行业标准及地方标准的达标服务，由此水务企业应依法承担提供全面信息给监管机构的义务，使保护用户利益的行业监管能够落实。其次，水务企业获得完全成本补偿和合理利润的权利应该受到尊重，而且主要通过提供水服务、获得水费收入的方式实现。

政府与出资方之间。水务企业的出资方既可能是企业股东，也可能是没有股东身份的权益性资本提供者（如地方政府国债资金投入等）。以前有人提出特许经营的准入竞争应该针对水务企业的股东（出资人）特别是控股股东，其实并不恰当，准入竞争应该在具备水服务运营能力的水务企业层面展开。试想，对于上市水务公司，公众股东的变动非常频繁，与作为运营商的上市公司是否持续具备特许经营的能力和满足特许经营条件关系不大。政府对于水务企业的出资方，应以“有区别的回报率限制”作为主要的监管原则。比如，政府权益性资本可以不要求赢利，而商业资本可能被赋予一个符合市场上同等风险等级的回报率限制。限制的同时，应尊重出资方的投资回报要求，从一段时间看，如果其投资的水务企业服务达标，经过成本监审校正后的资本回报率应该满足事先同意的回报率要求，否则，政府应予补贴。

政府、水务企业与用户的关系。目前的价格听证是政府组织申请价格调整的水务企业与代表用户的听证代表进行的听证活动，政府部门在这个听证程序中，处于居中裁决的位置，似乎价格调整是用户与水务企业供求双方的问题，除了建立收费机制，政府没有对水服务这项准公益性服务承担财务上的明确责任。

在国际上，公开听证是公众参与重大公共政策决策的一种形式，但与我国的听证制度更重要的区别是，听证往往是直接代表公众利益的代议机构（如国会、议会等）所组织和裁定的，与行使征税权的政府不同，更迥异于具有特殊利益的政府部门。由于中国现有宪政体制的特点，我们缺少了强而有力的能够代表公众利益、可有效问责和制衡政府的代议机构，但根据宪政机制设计的基本原理，组织听证活动的权利和对听证结果的最后审批权，至少不应该放在明显利益相关的关联方——政府手里。

中国水业改革的一种解决方案框架

面对中国城市水务行业的种种矛盾和挑战，笔者尝试提出关于中国城市水务行业改革的一种解决方案。其要点如下：

第一、允许水务企业改革模式的多样化选择

不同地区、城市可以根据当地财政状况、水务企业特点和居民意愿，选择不同的企业产权改革模式，允许产权归属的多样化安排，既可以是纯粹政府拥有，也可以完全民营化，还可以公私合资。多样化产权改革和跨区域经营有助于树立行业运营绩效标杆，促使行业整体效率提升。这是由我国已经形成的行业改革现状和公用事业自身特性所决定的。

更进一步，我们希望各级政府未来可以真正理解和接受公私协作（PPP）的理念，不仅关注如何解决公共物品供给的不足，更关注公共服务提供中的效率提升，以及公共财政资金的使用效率，增加公共服务使用者的满意度，同时开辟民营部门成长的新空间，实现“小政府、大市场”的公共治理模式。当PPP不再单纯是政府缺钱时的一种招商引资策略，而是政府希望（或者在外部制衡压力下被迫）缩小自身对经济和公共服务的直接参与，中国PPP就开始走向正轨了。

由此，政府的成本监管及市场准入监管等制度设计应该考虑和容纳多种企业改革模式并存，切忌搞“一刀切”，“走回头路”。例如政府拥有的水务企业不必搞成本监审；似乎在位运营商不存在市场准入问题，就可以不签订特许经营协议等等，都是不尽妥当的做法。

第二、改进成本监审、价格听证及水价定价机制

以“成本加成法”为定价基本原则，建立清晰、可预期的城市水价定价机制及配套的成本监审体系。当前水价定价机制中重点需解决“微利”或“合理赢利”的准确定义和操作性问题。同时，水务企业的调价权利不明确，给运营商形成很大的制度预期不确定性和市场风险，让他们很难判断这个定价调价机制能否真正对企业有效，所以应该明确规定启动调价程序的充分条件。

关于成本监审办法，坊间传闻国家发改委价格主管部门已经准备放弃具体立法的初衷，改为仅作原则性规定，以地区差异大为由，将几个关键性的争议问题（如超前投资率、企业员工工资标准、产销差率等）和具体立法的责任转移给地方政府。笔者强烈建议改变这种立法思路，否则酝酿研究了几年、行业普遍高度关注的成本监审工作又被“高高举起、轻轻放下”，借助规范、有约束力的成本监审工作落实“合理成本”的期望被化于无形。

此外，虽然用户和政府有可能希望水务企业通过副业或其他第三产业（如房地产开发、酒店经营等）的赢利来减少对水费收入的依赖，但这需要增加监管成本来对副业投入产出和盈亏情况进行监管。更重要的是，若水务企业的副业经营亏损，用户或政府都很难推脱说免于共同承担这类业务损失。因此，最好的办法仍是将水务企业的业务经营范围限定为水服务及其相关的辅业（如管道维修，水务工程设计等），而且鼓励水务企业在条件具备前提下，分拆或外包相关的辅业服务。

建立水价专项基金，用于对企业的补贴和对特定用户的补助。经公开听证和最终批准的终端水价，若无法满足完全补偿“合理成本”的终端水价而形成的亏损，以及履行普遍服务义务增加的成本，政府可使用这个专项基金给予运营企业足额、及时补贴——除非特许经营合同中约定某些资本提供方（如某些政府性资金）不需要回报的；但当终端水价超过补偿“合理成本”和一定赢利水平时，超额部分应回拨水价补贴补助基金。此外，政府还使用这个专项基金对水用户中的弱势群体给予补助，消除价格上涨对社会弱势群体的影响，让人人享有清洁安全的基本水服务。建立政府水价专项基金的固定归集补充、使用机制。譬如专项基金可能的资金来源包括城建维护费、土地出让收入的一定比例，水务企业超额赢利部分，对水务企业违反监管规定的罚款等。

改进价格公开听证制度。现有听证制度的主要矛盾是政府部门把持听证组织程序，这与政府属于水服务责任分担方的角色存在利益冲突。有效的价格听证制度设计，应该是同级人大组织听证，城市政府、水务企业和消费者/用户代表在听证会上作证，最终由人大决定水价和补贴金额等。

因此，笔者建议将价格听证工作转由代议机构即各城市的同级人大会议及其专门委员会来负责组织实施。政府、水务企业和用户代表在这个由人大组织的听证会上提供证据（包括独立第三方的成本监审报告、绩效评估分析报告等），阐明对调价的观点和要求，最后由人大决定是否及如何调价，或选择不同的水价、财政补贴及补助组合。公开听证制度还应该结合其他三方面的措施落实，一是成本监审要做好；二是公开听证的信息公开要做好，三是应健全水价利益相关者的有效利益表达机制。

第三、推动水服务供方市场结构的整合

未来中国水务行业的市场结构会是什么模样？如果放开跨区域经营的管制，笔者估计中国水务行业仍不太可能出现英国那样的几大流域水务集团，更可能的一种市场结构是：属地化的国有水务企业+若干家跨区域水务集团+小型水务投资公司。跨区域水务集团可能是多元化产权，包括上市公司形式。

鼓励水务企业的跨区域投资、经营，以及邻近行政管理区域的水务设施共建共用，放松地方政府对属地水务企业的产权控制要求，逐步形成若干个主要的跨区域水务运营企业和地方水务企业共存的市场格局，以进一步改变我国城市水务行业企业“小、散、弱”的状况。

但企业和市场的并购整合遵循市场法则和规律，建立市场准入的审查制度，各级监管机构按照行业管理的效率、公平及服务质量等目标，来考量和决定是否批准涉及改变水服务市场结构的并购整合。

第四、明晰水服务责任体系

水务企业是合格水服务提供的直接责任主体，但政府是最终责任主体，故政府应借助建立健全城市规划、专项规划、技术标准、准入/退出、成本监审、补贴、补助、价格听证和特许经营合约等一系列管理制度和方法促使投资方、运营企业和用户在实现各自利益诉求同时，承担相应的责任。

政府在上述改进行业管制水平的过程中，应该借助专业服务机构来弥补自身专业能力不强的问题，把行业改革落实到位。按照专业、独立、透明的要求，从机构组织、职能分工、人员适任能力、专业技术、汇报问责关系、法规制度建设等方面再造行业监管体系。

由于上述改革方案涉及到多个政府部门和不同层级政府的管理职责，因此需要系统而非零散的改革。

对于改革的反思和展望

改革开放三十年，行到最近几年，让人尤感改革艰难与不易，特别是某些领域的改革停滞不前甚至开倒车。记得2009年下半年，笔者在参加天则经济研究所有关“国进民退”的讨论会时，独立经济学家秋风曾大声疾呼“改革已死！”

斯言诚哉！但为何如此？笔者认为这与最近几年体制改革停滞，社会经济发展已经严重受制于原有体制的束缚有重大关系。

笔者服务的济邦咨询公司在2009年对全国工商联环境服务业商会起草的《深化市政公用事业市场化改革的若干意见》提出的修改建议指出，“市政公用事业改革有走回头路的危险。应该坚定不移地深化改革，以改革发展来解决改革过程中出现的问题，避免改革走回头路。特别要防止把改革不到位、改革政策不配套产生的问题归咎于启动改革本身，简单推导出停止改革、放弃改革的结论。”

如何改革是留给我们行业同仁的共同命题！笔者认为这首先需要自上而下的“政治决心与勇气”，其次是“科学精神”，最后还有企业和居民个体的“公民意识”培育。有了这些准备，改革在技术层面的问题都有办法解决。

编辑：全新丽