“四万亿”风潮下污水处理设施需理性投资

 

“四万亿”风潮下污水处理设施需理性投资

 

众所周知，近来由于宏观经济的恶化，国务院于11月初宣布了投资总额达4万亿的经济刺激方案，以期靠投资拉动经济。但随后地方政府愈演愈烈的“编项目、跑部委、抢投资”的热潮让我们非常担忧未来出现大量半拉子工程和重复建设、低效建设的可能性。

我们呼吁，在实施大规模投资拉动计划时，各级政府能更加理性地分析各自的财政形势和中央-地方政府的博弈关系，调整好政策的着力方向，真正发挥“好政策”的效果。

11月9日经济刺激计划出台后，各地方政府纷纷上报投资项目，又一个基础设施建设的“大跃进”时代俨然已到。短短几日，地方上报的项目总金额达18万亿元之多，城市污水处理厂作为城市基础设施重要的一支，自然也不能被遗忘。据了解，5天之内，单单各地政府上报主管部门的污水处理厂已经达到500座之多。如此一来，全国近两年污水处理厂的投资将达到几百亿，即便其中包含一些地方政府计划内项目，但在目前的国家宏观经济背景及放宽的投资环境下，最终能够通过的项目想必也不在少数。现在且不论这些污水处理厂项目有多少真假，又有多少能通过审批，单就未来可能通过审批的如此众多的污水处理厂的建设资金来源、资金使用效率的保证方式等却是我们目前急需关注的重点。以前曾经出现过的地方政府“编造”项目、盲目上项目形成的投资浪费和低效至今触目惊心，因此，对于此次大规模的污水处理厂投资计划，如不能未雨绸缪，后果不堪设想，又一批“晒太阳”工程将不可避免的摆在我们面前。

1.如此大规模的污水处理厂建设资金从何而来？

城镇污水处理厂建设资金多为中央财政支持、地方财政配套资金、银行贷款、社会资本等四种来源。就目前而言，我国有很大一部分污水处理厂建设采用社会资本参与，这一点从近年来逐渐增多的污水处理厂BOT、TOT项目个数可见一斑。在城市排水系统的终端处理设施市场运用PPP模式引入社会资本，一方面有助于利用社会资本加强公共资源的有效使用，另一方面也有助于通过社会投资人对于污水处理厂效益的追求，推动政府管网规划、建设的及时性、经济性，不至于产生太多“闲置”的污水处理厂，形成投资的巨大浪费。当然，除了社会资本，银行贷款通过其对项目贷款及贷款使用的监控，也是能够帮助实现对地方政府污水处理设施投资进行制约的有效市场机制之一。而中央财政资金，则主要用于对经济发展落后地区污水处理厂建设投资的转移支付性补贴，更重要的是要有地方配套资金运用于配套污水管网的建设。

但在“4万亿”出台之后，一切都似乎发生了变化……

污水处理厂成为地方政府争取中央资金“眷顾”的重点环保项目。如前所述，目前上报的污水处理厂项目已有500座之多，显然，能够争取到的这笔中央资金将成为地方政府建设污水处理厂的首选。另外，各大商业银行因为目前宏观经济政策的影响，在央行的鼓励下，也在扩大贷款规模，相较而言，对于污水处理厂这种有收费保障的项目自然更能得到各商业银行的“青睐”。在这种大的环境下，前期操作程序较为复杂的社会资本自然会被排在地方政府所看好的“财政+银行贷款”融资模式之后，更有可能被财政和银行为主的融资模式“挤出”污水处理行业融资市场。

2.如何提高污水处理厂建设资金的使用效率？

1）中央财政为避免错失宏观经济调控时机，及时发挥政策预期效益，急于要在年底前拨付1000亿资金出去，但在没有强有力的配套监管措施下，将很难避免在中央资金的大力投入下地方政府的盲目建设等严重问题。若不细心调控，上一轮宏观经济刺激行动中包括几十个三峡库区污水处理厂处理能力大量闲置的窘境仍会出现。

2）污水处理厂的地方政府财政配套资金来源，无非就是城市建设维护费、土地出让金以及污水处理费等，在申请项目的时候，地方政府往往会出具一个地方项目建设配套资金承诺函，但配套资金是否能真实到位以及最终是否真实到位，却不得而知。在全国性的房地产市场萎靡的大背景下，地方政府的财政资金只会更紧张，很难想象其能具备支持更多新上投资项目的财政能力。

3）银行贷款也是地方政府进行基础设施建设所依赖的主要资金来源之一，但作为寻求贷款收益的非政府性资金，银行贷款与以上两类资金相比相对较为独立，也更为看重项目的实际运行可行性及未来还本付息的可能性，也会对地方政府建设污水处理厂及管网建设的科学性和合理性多少形成一定的约束。

4）社会资本作为逐利的资本，会更多地关注项目未来的收益状况，也是在“4万亿”政策出台之前，污水处理设施建设领域主要的资金来源。在污水处理设施中规范性地引入社会资本，采用BOT、TOT等模式进行污水处理厂的建设或改造运营，其效果显然已经得到大家的认同。社会资本参与污水处理厂的建设不仅解决了地方政府这一级的财政困境，也因为有了社会资本的参与，它会考察地方配套的污水管网的规划、建设情况，是不是需要这么大规模的污水厂，建成之后是否有足量的污水收集起来送到污水厂处理，从而使得地方政府盲目扩大投资规模，缺乏投资约束的痼疾在相当程度上受到了抑制。

另外，需要注意的是：污水处理是一种技术密集的工艺，其中处理技术的选择、配套设备的采购都将给相关部门制造出很大的寻租空间，而在我国企图依靠财政、监察、纪检部门的督察组去解决盲目投资、建设等领域贪污腐败的问题，已经被反复证明是非常低效的，采用规范的方式引入社会资本，依靠社会资本追求高效经济的市场机制来防止腐败，不啻为一种好的方法。

更为重要的是，搞好社会主义市场经济，应该更多依靠和发挥市场机制的作用，培育更多市场化运作的市场主体。因而，在加强中央补助的同时引入社会资本这项政策对于我国积弱已久的民营部门，也可以起到避免在这轮调整中受到进一步挤出的作用，从而防止大规模的“国进民退”。

当然，采用PPP模式引入社会资本，提供污水处理厂的服务还存在专业复杂性、时间成本高、民间资本有限等问题，因此，我们建议地方政府运用PPP机制来解决地方配套资金欠缺问题的同时，中央财政资金应在地方政府配套方法上允许兼容这种PPP机制，并对地方政府在进行污水处理厂建设部分引入社会资本给予支持。

3.对COD消减量“以奖代补”可以提高建设资金使用效率

如前所述，在“4万亿”的激励下，地方政府出于政绩及地方建设融资需求，很可能编造项目或过度投资，而要避免地方政府在1998~2004年之间盲目投资造成的资源浪费，中央对地方污水处理厂的补贴资金应该尽快改变政策运用方式，以改善政策效果。

据了解，住房与城乡建设部最近已经牵头建成全国城市COD减排监测统计系统，所有的县级以上城市都有监测点，并定期向建设部上报污水处理的COD削减量。同时，财政部2007年发布了《城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂行办法》推行“以奖代补”的方式鼓励地方政府进行污水处理厂建设及管网的铺设，并于2008年1月开始实行。这一奖励方式与传统“批项目”的方式相比，更有利于调动地方政府的积极性，推进污水处理的产业化进程。该方式主要考虑通过地方政府的规划管网建设长度以及新增污水处理规模，对地方政府给予奖励，并将奖励与COD削减量挂钩，根据COD削减量的高低提高或降低奖励额度。但实际上由于缺乏COD削减量的监测系统，后一部分政策的实施情况不理想。

但我们认为实行“以奖代补”政策至少需要达到以下几个目标：第一，鼓励地方政府上报合适的处理规模，防止盲目投资；第二，鼓励地方政府投建适合当地发展水平的污水处理厂管网等污水处理设施；第三，鼓励企业节能减排，提高污水处理水平及技术能力。上述三个目标归根结底即为鼓励地方政府科学合理地规划污水处理厂的规模，及时建设配套的污水管网；鼓励企业提高运营技术水平，提高处理标准。为实现上述目标，用COD实际削减量来进行衡量奖励金额将会更为有效（COD实际削减量=单位COD削减量*实际污水处理量）。

采用COD的实际削减量对地方政府进行奖励时，政府和企业会从两方面去努力：一是污水处理厂通过提高技术处理能力来提高单位污水处理COD消减量，二是提高实际污水处理量。其具体操作中需要注意以下几个方面：1）达到指定的单位排放标准后才给予资金奖励；2）对于引入投资人的项目，奖励额度分为两部分，一部分奖励地方政府，以用于管网建设的奖励，而这一部分也应该作为奖励的主要部分；另一部分奖励给投资人，投资人同时降低污水处理单价，将污水处理奖励间接补给社会，惠及百姓。当然，奖励比例根据污水处理厂是政府投资还是引入民营资本具体情况不同而进行调整。

通过COD实际削减量进行“以奖代补”一定程度上缓解了中央直接投入造成地方提高效率动力不足问题，同时也通过“以奖代补”的方式与COD减排量（统计系统）联系起来，鼓励了地方提高运营效率，并在污水处理领域引导地方政府科学合理地“做实事”，也更能推进地方政府科学合理地规划管网的铺设问题及处理厂的建设，鼓励地方政府降低建设成本，提高污水处理效率，而这种鼓励方式因目前住房与建设部已建立并完善的COD消减统计系统而具备了一定实践操作性。