潘岳：从此开启转型进程

　　“环保”这个词从未像现在这样锋利地切入这个社会的公共生活，公众对环境的关切程度，从若干年来的习以为常、无由置喙、无可奈何，已渐变为参与诉求的空前高涨。市民们的环保表达，甚至改变了“厦门PX”这样的大项目的存废走向。公众环境意识的快速提升，对环境忧患的分外敏感，无疑是“借道”于环保总局近年来刮起的若干次“环保风暴”。然而，近来这个曾经的“风暴”中心却在酝酿转型——潘岳称，面对当前严峻的环境形势，更需要的不仅是“风暴”，而是缺乏一套有效的环境经济政策体系。随之，绿色信贷、绿色保险、绿色贸易、绿色证券等政策已在近期密集出炉，引起社会极大关注。为此，我们专访潘岳，请他就这些政策的意义以及未来的环保战略作出整体阐释。

　　经济观察报：近年来环保部门发起了多次有“环保风暴”之称的行动，引起公众很大关注。不过从去年7月推行“绿色信贷”以来，环保总局近期又连续推出了“绿色保险”、“绿色贸易”、“绿色证券”等举措。你如何看待环保工作的这一变化？与之前的“环保风暴”相比，有何连续性与创新性？对于我国整体的环保战略而言，有什么新的意义？

　　潘岳：“风暴”是环保“复位”的必要行动。这个效果，今天看来已经达到了。没有“风暴”，就不会使环保进入国家宏观经济决策，就不会有环境经济政策的主动权。但“风暴”只能是开始，因为单纯的行政措施，不仅边际效益递减，而且容易产生权力寻租的弊端，必须及时催生长效机制。环境经济政策，就是长效机制，是“风暴”三年怀胎的产物。它的意义在于，中国的环境管理机制，将从此开启转型的进程。

　　经济观察报：你提出今后的环保工作要更多发挥市场的力量，这是否意味着要对过去主要依赖行政手段的做法进行大调整？市场手段与行政手段之间的平衡点在哪里？

　　潘岳：单纯的行政手段无法解决环境问题，但单纯的市场手段肯定也解决不了问题，因为环境本来就是公共产品，具有外部性。温家宝总理在第六次环保大会上明确提出，要“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。平衡点就在“必要”二字上。

　　经济观察报：目前即将实施的“绿色保险”，将在多大程度上是强制性的，多大程度上是自愿性的？如果要充分调动企业自愿购买 “绿色保险”，环保部门准备采取哪些激励措施？

　　潘岳：目前还是自愿险。这些天来，我看到媒体上有很多呼吁变成强制险，部分专家也有这个看法。但环保总局自己不能做出这样的决定。“绿色保险”的强制性只能由法律规定。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)提出“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展……环境污染责任等保险业务”。我们正在尽最大努力推动相关立法，争取确定环境污染责任保险的法律地位，如建议在《水污染防治法》中建立强制性环境污染责任保险制度，有关地方环保法中也可以增加“环境污染责任保险”条款。

　　经济观察报：近期推出的“绿色证券”政策代表了一种很好的理念，但这一政策目前仅限于要求公司首发上市或再融资时进行环保核查，这样的核查能发挥的效果是否有限？在为公司设置这些要求的时候，如何预防这样的核查机制成为新的权力寻租与腐败诱因？

　　潘岳：任何行政手段天然具有权力寻租的可能，最好的办法就是公开透明。目前的“绿色证券”政策包含两个部分：一个是上市或再融资时的环保核查，另一个就是环境信息披露机制。对于环保核查机制，目前上市公司环保核查的标准、程序以及核查决定，都是公开的。此次的指导意见更明确提出在环保部门核查之外，引入专家评审机制，并通过信息公开和公告评议，便利公众监督。对于环境信息披露制度来说，环保总局将统一整理各级环保部门上报的上市公司重要环境信息，定期向证监会通告，并同时向社会公开。相信能让更多投资者做出理智选择。

　　经济观察报：环保部门准备采取什么措施来保障新的环境经济政策的执行力？环保部门有什么机制能够保障违规行为得到及时合理的发现、制止与惩罚，而不使新的法规与制度流于形式？

　　潘岳：如果说实际能力的话，环保总局并没有强制力。因为在法律地位上，这些经济政策目前还不是强制执行的法律；在行政体制上，环保总局的权能在横向和纵向上都有明显限制。要执行，只有两个办法：第一是尽快推动政策的立法工作；第二是和各部门加强协商，共同采取行动。

　　经济观察报：“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”等措施，都需要环保部门与其他政府部门的协调配合，除此之外还需要银行、保险公司、上市公司的协作。在你看来，迄今为止，这样的协作是否令人满意？

　　潘岳：我多次说过，宏观经济部门是环境经济政策最重要的推动者，没有他们，这些政策将永远是空想。这次能够在半年之内出台三项环境经济政策的指导意见，没有他们的大力支持是不能的。我对此深表感谢！比如银监会和人民银行主动支持 “绿色信贷”；保监会积极推动环境污染责任保险制度；证监会将环保核查列为上市审批的条件之一；财政部和税务总局积极组织开展环境税研究，出台生态补偿相关政策并推动试点；发改委推进保护环境的价格和收费政策改革；商务部加强对出口贸易企业环境保护审核等等。大家可能觉得不过瘾，但在诸多法律尚存空白之时，这一进展已经来之不易。

　　经济观察报：环保部门是否还需要相关各方更大力度的配合？

　　潘岳：我们当然需要相关各方更大力度的合作，因为新的环境经济政策体系是一套庞大的系统工程，如果各部门不能很好地协调合作，就一定会流产。

　　经济观察报：如果在不同部门之间产生权力冲突或推诿情形，应该如何解决？

　　潘岳：环境经济政策在我国政策实践中迟迟没有推行，一个很重要的原因是它涉及到各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益调整。这是体制固有的障碍，目前只能以最大的诚意和最强的韧性来弥补。国务院节能减排工作方案明确要求，各相关部门要切实履行职责，密切协调配合，尽快制定污染减排的配套政策措施。为此，环保总局愿意无条件地配合相关主管部门，主动协调，争取理解，甘当配角。

　　经济观察报：据统计，我国 7555个大型重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源，相应的防范机制却存在缺陷，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定。除了完善环境事故事后处理机制之外，是否也应改善事前的分布机制？

　　潘岳：环保总局一直主张，对于当地环境至关重要的大项目的建设，一定要给当地公众参与权、表达权、监督权。因为，公众是环境最大的利益相关者，在法律的框架下和比较完善的程序设计下，他们表达的意见应该得到决策者非常慎重的考虑。#NEWPAGE#

　　经济观察报：可以通过什么途径，在严重影响环境的项目动工之前，给可能受影响的民众以更大的发言权？

　　潘岳：那就是对地区的开发规划进行环评，在环评中引入公众参与。这样就能避免类似厦门海沧事件重演。目前尚未出台的《规划环评条例》中，就写入了区域发展规划环评中公众参与的程度和操作程序，这是一个非常重要的进展，是和 《环评公众参与条例》和《环境信息公开办法》一脉相承的重要法规。是环保总局努力三年的艰辛成果。本来预计八九月份出台，现在正在紧张磋商中，尽一切努力在今年上半年出台。

　　经济观察报：你近期撰文指出要算好两笔账，一笔是当前的高污染、高能耗发展模式的代价和未来，另一笔是经济增长模式的转型会带来多大的成本，我们应当如何来算这两笔账？需要什么条件？以算这两笔账为基础，我们要达到什么目标？

　　潘岳：发达国家在人均GDP8000美元阶段基本解决国内环境问题，而当我们人均不到3000美元时，严峻的环境危机就将来到。我们是再发展十年、赶上他们以后再行治理，还是现在就开始转型？要回答这个问题，必须尽快算好两笔账。一笔是照目前高能耗、高污染的模式发展下去，也就是不实行环境经济新政策，我们传统重化工业的发展空间还能有多大，什么时候会突发难以承载的环境与资源危机？第二笔是实行了环境经济新政策后，GDP要降多少？财政收入要降多少？转型的成本有多大？中国的经济社会能否承载得起？算不清这两笔账，中央决策起来就少了些科学依据，两赢的道路变成了两难的选择。

　　至于如何算，当然是各个宏观经济部门联合起来，成立一个综合小组，汇集各部门和各研究机构的数据和人才进行共同研究。我们以前做的绿色GDP核算就是这个方向上的初步努力。这种研究，没有一个部门能够单独完成。环保总局欢迎任何部门来领衔启动这项计划，我们愿意贡献所有的成果和数据，无条件加入研究项目。

　　经济观察报：长期以来中国的环保工作深受地方保护主义的困扰，在你看来，实施新的环境经济政策的时候是否也会受到这方面的困扰？你准备如何来解决这些问题？

　　潘岳：从目前“绿色信贷”的实施情况来看，确实存在这个问题。但这个问题和目前的体制结构有关。最好的办法是成立一个综合各种职能的高级别统一协调机制。对于环保部门来说，如果整体垂直短期内做不到，就必须保证环境执法和监测的垂直。

　　经济观察报：你曾谈到过环境方面的不公平问题，如城市与农村、东部与西部、穷人与富人之间的不公平等，即将实施的环境经济措施能否在解决这些问题上产生一些成效？

　　潘岳：七项环境经济政策中，与社会公平问题最相关的是 “生态补偿机制”，也是我最关注的领域之一。具体来说，就是指发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、受益方对受损方、“两高”产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的补偿政策。这项政策不仅是环境与经济的需要，更是政治与战略的需要。目前，发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。

　　我国目前也有天然林保护等几类初具萌芽的生态补偿政策，但具有明显的部门色彩，没有统一的政策框架和实施规划。很多良好的政策设计，都莫名其妙地陷入部门利益 “进一步协调”之中。今后生态补偿政策的构建，应首先集中在水源地保护方面。选择典型流域开展饮用水水源地保护补偿、流域跨界污染控制补偿、跨流域及流域上下游水资源优化利用补偿、流域生态环境效益共建共享等试点。一旦研究试点成功，将为主体功能区划与产业布局的重新调整做出贡献，更将为社会主义公平价值的进一步实现奠定基础。

　　经济观察报：你曾在媒体上谈到环保需要公众的参与，并需要环保信息的公开，在这两方面近年来我国有什么样的进展？你认为这些进展够不够？还需要在哪些方面大力开展工作？

　　潘岳：环境是公共利益，环保部门理应成为更具透明性、公共性和现代性的部门，这是环保部门的职能性质所决定的。因此这些年，环保总局非常注重公众参与和透明行政，以及与人大、政协、媒体、民间社团和学界的互动。

　　从立法的角度来说，公众参与在这两年取得了重大进展。2005年的圆明园听证会之后出台了《环评公众参与暂行办法》，首次明确了在建设项目的环评中必须包含公众参与环节，并对其程序和规格做出了明确要求；2007年国务院出台 《信息公开条例》之后，环保总局第一个出台了《环境信息公开办法(试行)》，强制要求各级环保部门必须公布规定的环境信息；下一步即将出台的《规划环评条例》中，更是要求在区域开发规划的环评过程中设置更高质量的公众参与环节。这些法规，或许没有立刻得到有效实施，但为公众参与重大环境事务创造了一个新的空间。只要不断博弈，就一定会变成硬制度，就像《环评法》一样。

　　从民间的角度说，这几年围绕着一些大项目发生了一些可以被载入环保史的重大社会事件，公众的参与诉求空前高涨，对环境的敏感程度也迅速提高。接下来几年是一个关键时期，公众参与能否变成解决中国环境问题的积极力量，能否由此拓展出公民社会的新空间，同时考验着执政者和公众的视野与智慧。

　　经济观察报：总体上你如何评价中国当前环境危机的紧迫性？

　　潘岳：关于环境危机的事实和数据，这些年我已经说得太多。如果要总结一下的话，我愿意打一个比方：这是一个赛跑，一方面是急速积累的资源环境风险，另一方面是急速增长的经济实力。我们要决定的是，这列火车何时开始调头，以什么样的速度、力量和技巧调头；调头的时候，是否能避开暴风雪或者沙尘暴；调头的过程中，如何保证车上的乘客不磕碰得太厉害，车上的货物不要掉下来等等。但这个头，恐怕是一定要调的，因为前面是龙卷风的风眼。

　　经济观察报：为了这样的调头，我们应如何转变政府职能？

　　潘岳：我曾经在宏观经济部门工作过十多年，和很多同僚一样，是秉持着以经济改革促动政治体制改革的理念。但目前，我认为应该走科学发展观主导的行政体制改革促进政治体制改革的道路。

　　经济观察报：除此呢？

　　潘岳：我呼吁，到了重视环境文化伦理问题的时候了！以前谈环保，是个技术问题；这几年谈环保，是个经济问题、社会问题，甚至政治问题。这是社会思潮一个巨大的飞跃。但还差最后一步，那就是文化伦理问题。西方发达国家在技术、经济、社会乃至政治层面都相当好地解决了国内环境问题，但没有解决文化伦理问题。他们仍然是高消费的物质社会，只不过成本通过全球化转移到了国外。中国要实现从传统工业文明向生态文明的转变，要实现和平崛起，就必须塑造一个新型的社会。在这个社会中，物质的不断占有不是人们的最高目标，精神生活和心灵节制能够和物质欲望平分秋色，这才是文明转型的根本出路。而这一点，恰好是中国传统文化中最珍贵的传统。从儒家的“天人合一”，道家的“道法自然”到佛家的“众生平等”，都是宝贵的思想资源。所以我呼吁，让我们重新认真审视中国传统文化，从中寻求重塑我们心灵的源泉。 

编辑：武红霞