水务行业特许经营的几点体会和建议

    2002年12月17日，国家建设部出台了《关于加强市政公用行业市场化进程的意见》，标志着政府对最后的垄断性行业开始大规模的市场化改革，随后，民营资本、外资、国有资本等各种经济力量纷纷涉足水务领域，掀起了水务行业市场化的浪潮。作为水务行业的专业化集团公司，深圳水务集团既作为招商人向全球招商转让企业股权（合资公司已于八月份正式成立），又作为水务投资商，收购、整合内地水务项目，还作为财务顾问，为其他水司的招商项目提供咨询服务。现结合深水集团的实践及水务行业现状谈谈我们对水务行业特许经营的看法。

一、地方政府对水务行业特许经营的认识误区
    从广义上讲，水务行业包含"原水-供水-节水-排水-污水处理-污泥处理-中水回用"等诸环节，在一般意义上，主要指供水与排水。我国的排水行业长期沿用事业化管理模式，供水行业也在传统上由国有独资企业垄断经营。与其他竞争性领域相比，水务行业的市场化进程明显滞后，政府既是出资人又是行业监管者甚至是业务的直接经营管理者，政企不分的现象尤为严重。长期的政府包办造成投资不足、行业监管不力、成本与价格相背离、效率低下、服务质量差等问题。水务行业的特许经营，是指"政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务的制度"（引自建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》）。特许经营的过程，就是水务行业的市场化、法制化过程，政府必须依照有关法规以及与投资者的合约的约定，重新界定其角色定位，明确其职责权限，这是特许经营成功的前提。
    毫无疑问，政府是水务行业特许经营招商的主角。目前各地的特许经营也是在政府的强力推动下进行的。作为国有资产的代表以及未来的公共利益的代表人和监管者，政府部门既组织招商的进程，又设计了招商项目的交易结构及基本合同条款，并在招商谈判和签约中居于主导地位。特许经营成功与否在很大程度上取决于政府的决策。但各地政府在招商中对特许经营往往存在着一些模糊认识和急功近利的思想。比如，片面认为资产转让的价款越高越好；过分强调特许经营的融资功能，而对后期的改善经营机制、提高管理和效率、保护职工合法权益重视不够。有的地方对负债累累、资产质量较差的水务项目，在净资产溢价转让之外，还要收取特许经营权费，这必然导致招商的失败；还有的地方政府在招商前对项目本身没有基本的盈利测算和估价，完全凭投资人报价，对项目的实施效果和前景不甚明朗。有的地方不把转让款用于水务建设上来，而是挪作他用；有的领导甚至要求在规定的时间内签约，造成政府招商一方在谈判中的被动和草率签约。
    之所以有上述行为，是因为地方政府不同程度的存在着看重眼前利益、忽视长远利益的倾向。大家知道，一般水务项目的特许经营期限都在20-30年之间，特许经营的根本目的是利用市场机制，加强和提高水务行业经营管理，为社会公众提供更好的水务服务，这是功在当代、利在千秋的大事。如果在招商后达不到这个目的，即使获得了一笔客观的转让款，也不能完全说这个水务项目的招商是成功的。

二、为特许经营设置合理的交易结构
    给公用事业特许经营下一个准确的定义非常困难，因为实践中特许经营方式是多种多样的，甚至是千变万化的，但公用事业特许经营制度的有一个共同特征是：政府的事（公用事业），通过合同约定，交给企业去办（经营）。（类似于清末洋务运动的"官督民办"）。特许经营没有固定的模式，实践中，招商人可以根据自己的需要，对招商项目的特许经营设计不同的交易结构：①整体式，即把一个城市的现在和未来的所有水务项目的建设、运营等特许给企业；②分割式，即把所有的污水厂或自来水厂打包出售，投资人获得在该区域内制水的权利；③单一水厂，即把一个水厂的建设和运营权转让于投资人。究竟把多大地域、多长期限、多少资产、多大权利授予投资人，招商人需根据企业的经营情况进行测算，要既能给投资者以合理的回报，又不给水价上涨造成过大的压力。当然这些内容都应该以合法的形式签署在协议中。
    在这里有必要谈谈特许经营权费。公用事业的特许经营权与一般商业上的特许经营权不同。商业上的特许经营是指特许者将自己所拥有的商标（包括服务商标）、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用（如麦当劳），此种特许权费是基于特许方在人员训练、经营管理、广告投入等方面的指导和帮助，以及良好的品牌形象和赢利前景上的。而水务行业的特许方没有这些支持和帮助，又对水价实施管制，一般不存在特许经营权费，因为在招商阶段收取的特许经营权费都会被投资者计入成本，促使政府上调水价，最终转嫁于用户身上。在中国水网的一项调查中，70%的人反对公用事业资产的溢价转让，原因是这些溢价款最后还是由老百姓承担。

三、政府监管方式的转变
    政府在授予特许经营权后，必须转变工作思路和政府职能。"市政公用事业行业主管部门的主要职责是：认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市政公用行业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入市政公用行业的企业资格和市场行为，产品和服务质量不达标和违反特许经营合同规定的企业进行处罚"（建设部《关于加强市政公用行业市场化进程的意见》）。特许经营的最终目标是建立"企业投资、运营和管理，政府有效监督和检查"的水务管理模式。特许经营的成功，必然伴随着政府监管方式和内容的变化。以深圳的排水管理体制的改革为例。按照深圳原来的体制，用户的生产、生活需要排水，首先要到市规划与国土资源局办理排水接管的规划和审批，然后要到环保局办理排污许可证，又要到城管办申请排水许可证，因牵涉到管道的连接、维护管理等后续服务，最后还要到水务集团办理相关的接驳手续，用户浪费大量的时间和精力。最近，为贯彻执行《行政许可法》，适应排水的企业化运营，深圳市废除了排水许可证。但政府和水务集团并没有放松对排水的管理。水务集团与用户通过签订排水服务合同方式的来加强管理，以合同的形式与用户建立一种服务与被服务的关系。合同中可以详细约定雨污分流、防止水体污染的指标、违约责任等，以民事合同的方式调动水务企业管理的积极性和对乱排放行为的威慑力。同时，为了防止水务集团利用市场垄断地位降低服务标准、减小应承担的责任，由政府制订排水格式合同，保护排水户的正当权益。这种从行政许可的管理方式向服务合同的方式转变，也是政府对公共事物管理方式的重大变革。以往政府习惯于靠处罚的方式管理公共事物，但市场主体成千上万，违规方式多种多样，结果是政府力不从心，也管不好。如果能充分调动市场中利害关系人的积极性，让不同的市场主体在公平的环境中按既定的规则进行合作和制衡，政府只充当裁判员的角色，结果是各司其职，各得其所。

四、政府信用问题
    在水务特许经营项目中，政府既是招商项目的推动者，又是特许经营协议的一方签约人。有些地方政府为了招商引资，在协议中做出不切实际的过高承诺，签约时皆大欢喜，充满了乐观气氛，项目在履行中却碰到诸多难题，造成违约和纠纷，有的甚至诉至法院。去年发生在东北某市的水务投资诉讼，虽暂时以政府的胜诉而告终，但无疑会降低该市的投资环境评价，而且也对投资商造成巨额损失，是两败俱伤的做法。为避免此类纠纷，各地政府应充分估计到水务特许经营协议的复杂性和长期性。水务特许经营不是一次性完成的交易，虽然资产转让款在短时期内就能履行完毕，但特许经营业务却要持续几十年才能完成。为克服长期协议的僵化和在履约过程中出现显失公平的现象，在特许经营协议中应设置情势变更原则和退出机制，以应付以后可能出现的政策变化和意外事件，公平合理地解决份争。政府切忌在当初许下不能兑现的诺言，到时却无法履行。目前，政府信用和政策变化已成为水务投资中的最大风险。

五、对水务行业特许经营的建议
1、端正对特许经营的认识
    各地政府要充分认识到，水务行业的特许经营，不仅仅是融资和"圈钱"，更重要的是改革传统体制下水务产业的发展模式，从国家包办向产业化、企业化发展。特许经营需要政府转变职能、企业经营机制的转换、以及服务和管理水平的提高等，这是一项系统工程。资产转让款的支付，只是特许经营的第一步，更重要的是如何提高水务运营服务质量，使老百姓从水务行业的特许经营和改革中切切实实地获得实惠。
2、选择有实力和信誉的投资商
    随着公用事业的开放，各种资本纷至沓来，既有实力雄厚、信誉良好的专业水务公司，也有实力较强的综合类上市公司，还有名不见经传的民营资本。各种资本各有自己的优势，有的更以会搞"关系"见长。有的公司的功能相当于投资银行，收购后不在经营管理、项目资源和业务的整合上下功夫，而是想随时转让股权，从转让收益中套利，增大了特许经营的风险。水务行业的公益性要求各地政府在招商中，不仅要看谁的报价高，还要看投资人是否有专业能力和实力对本地水务进行改造、整合和提升，向经营管理要效益，是否在较长的合约期有能力向本地水务项目提供资金、技术、人员和管理的支持。深水集团曾经竞标内地一水司股权转让项目，在同等条件下当地政府宁愿选择深水集团高于净资产5%的溢价出资而放弃了一上市公司高于净资产30%的溢价出资。我们控股焦作水务后，除了常住的5名业务精湛、管理过硬的高级管理人员外，还多次派遣了短期的技术支持人员，开展了抄表收费、信息化管理、管网普查等支援业务。另一方面，焦作水务也多次选送中层管理人员、业务骨干、保安人员到深圳学习和考察收费、客户服务、安全保卫等业务，通过这种管理输出和双向交流，焦作水务人员思想观念有了较大转变，经营管理水平稳步提高。此外，我们还在焦作水务实施了中层管理人员竞争上岗、为焦作水务提供短期借款等。通过二年多的运营，当地政府和员工对焦作水务的管理给予了较好的评价，投资人也取得了预期的回报。
（作者单位：深圳市水务(集团)有限公司）

编辑：武红霞