水污染防治法修订草案十点修改建议

中国水网编者按：全国人大常委会办公厅2007年9月５日向社会全文公布了水污染防治法修订草案，广泛征求社会各界的意见和建议。社会各界纷纷提出了积极建议，中国水网根据自己的信息渠道将陆续刊登有关建议。以下为清华大学水业政策研究中心提出的具体建议。

一、 关于环境保护的责任

《水污染防治法》是切实、有效地控制水污染的根本。国家环保总局周生贤局长提出，现行《水污染防治法》对地方人民政府的环境保护责任比较原则，因此修订草案在现行《水污染防治法》的基础上明确了地方政府的责任。

我们认为，修订草案采用了分解的方式安排责任，有利于环境责任的落实。但是，修订草案在国家层面的环境保护责任仍然比较原则，没有明确国务院有关部门在环境保护上的责任。如果不能明确责任，将造成环境责任、权利在中央政府层面的不协调，造成争权而避责。实际上水环境的问题有许多内容是没有办法按照行政区域完全分解的。

因此，建议在《水污染防治法》中明确各部门的责任，建议在第四条加上：“国务院环境保护主管部门对全国的水环境质量总体负责，各有关部门按照职能分工进行配合。”，为下面大量条款中赋予的环境保护政策和管理手段提供基础。

二、 关于水污染的流域性问题

水环境问题的流域性是固有特点，以流域为单位的协调更有利于科学落实水环境保护的措施。在我国行政体制之下，修订草案采取了行政分割的责任体系，无疑是最为可行的方式。但是，我们认为利用《水污染防治法》的修订时机，在法律责任体系上明确流域水环境的责任体系，则更加迫切，否则将造成资源的浪费。一些关键性的流域责任，如，饮用水源的上下游协同、流域水质水量的协调、流域资源协调经济机制问题等，无法落实在一个合理的地区性主体上。

建议在第四条增加内容，许可地方城市政府之间可以在国务院的授权下，可以在一定区域内打破现有的行政体制，建立流域（或区域）水环境的协调个管理机构，对流域（或区域）水环境总体负责，为这一流域（或区域）机构赋予一定的政府环境责任、资源责任和特定的财政权利。具体措辞有待斟酌。

三、 环境监管的层次问题

环境保护的统一监管是水污染防治十分重要的环节，修订草案第六条提出了“县级以上人民政府环境保护主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。”

县级以上人民政府环境保护主管部门的提法比较笼统，现实中出现县以上多级环境保护主管部门对水环境监管对象实施多层次管理的问题，造成责任不清和政府资源浪费。

建议明确环境监管责任的行政属地性和统一性，水环境设施只接受承担水环境责任的市、县人民政府的环境保护主管部门的监管。大中城市中的区人民政府即便属于县级以上人民政府，其环境保护主管部门的环境监管也只是根据需要代行市人民政府的职能。

四、 污水集中处理设施的范围

修订草案将城市污水集中处理设施的运营单位，也明确作为应当取得排污许可证的单位，多次提到城市污水集中处理设施，这一提法是否包括污水管网在修订草案中没有明确。事实上向环境中集中排放污染物，不仅是城市污水集中处理厂，市政管网由于目前城市污水处理率不高，也向环境排放污染物，而且总量更大。在规划建设时，对污水收集管网的建设比城市污水集中处理设施更加迫切。

因此，建议在所有“城市污水集中处理设施”的提法中，均改为“城市污水收集和集中处理设施”

五、 排污许可与排水许可的衔接

修订草案提出了排污许可制度，作为环境保护监管的重要手段。规定：“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户，应当取得排污许可证；城市污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。”

2006年12月建设部依据行政许可法，发布了针对城市排水设施的排水许可制度，是为了保障城市排水设施正常运营的行政许可。对排入城市市政的管网工业废水而言，由于城市污水处理率无法达到100%，因此有一部分工业废水属于是间接向水体排放污染污的范围。这样将造成对排入城市市政的管网工业废水的双重排水许可和排污许可。同时，由于城市污水收集和集中处理设施也是排污许可的范围，那么进入市政管网、间接排入环境的工业废水，事实上也已经进入了间接排污许可的范畴。

为了实现排水许可和排污许可的有效衔接，建议修改为“所有直接向水体排放废水和污水的企业事业单位、个体工商户，包括城市污水的收集和集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。”这个范围也包括了地方城市政府所属事业性质的排水处。

同时应该增加规定，“为了保障城市污水收集和集中处理设施的有效运营，所有向市政管网排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户，应当取得排水许可证。”

六、 污水处理费的性质问题

污水处理费不同于污水处理服务费。污水处理费是政府向公众或企业征收污水处理费用，属于行政事业性收费；污水处理服务费是政府财政利用收集的污水处理费或其他来源，向城市污水的收集和集中处理设施的运营单位支付的有偿服务费。这两者属于完全不同的概念，在修订草案二十四条第三、第四款中严重混淆。

第三款建议修改为“城市污水收集和集中处理设施的运营单位按照国家规定提供污水处理的有偿服务，收取污水处理服务费，保证污水集中处理设施的正常运行。向城市污水收集和集中处理设施排放污水排污者应缴纳污水处理费用，已经缴纳污水处理费用，不再缴纳排污费。政府收取的污水处理费用应当用于城市污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用。

七、 排污费和污水处理服务费的定价依据

修订草案第二十一条规定：“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。”为了更加有效地削减排污总量，建议修改为“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、污染物含量、数量和排污费征收标准缴纳排污费，具体办法由国务院规定。”

城市污水服务费的支付同样需要体现总量原则，建议将第二十四条第四款修改为“根据城市污水收集和集中处理设施的处理水量和削减污染物的数量，确定城市污水处理的服务费。城市污水处理的收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。”

八、 超标排放的责任的经济转移问题

修订草案第二十五条第一款规定“向城市污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”为了有效发挥城市污水集中处理设施的作用，建议修改为：“向城市污水收集和集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准，超出标准但是城市污水收集和集中处理设施能够按照国家有关标准削减的，城市污水收集和集中处理设施的运营者可以收取超标处理费。具体收费办法由建设主管部门制定。”

九、 城市政府责任与污水集中处理设施运营企业的责任关系

修订草案第二十五条第三款规定“城市污水集中处理设施的运营单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”由于城市污水集中处理设施的进水、付费、设计建设等许多重要环节都由地方城市政府控制，因此，城市污水集中处理设施的运营单位无法真正对出水水质负责。同时，由运营单位负责的提法与修订草案第四条“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”的精神不一致。

建议第二十五条第三款修改为：“地方人民政府的建设主管部门对城市污水收集和集中处理设施的出水水质负责。”这样规定也有利于明确建设部门的责任，理清环境保护部门与建设主管部门的责任关系。

十、 环保与建设在城市污水处理领域的监管协同

建设部门对城市污水收集和集中处理设施的出水水质负有责任，就必须具有对城市污水收集和集中处理设施运营单位的监管手段。

建议将第二十条第二款修改为：“重点排污单位应当自费安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，排入污水收集和集中处理设施的重点排污单位和城市污水收集和集中处理设施的运营单位的自动监测设备，还应同时与建设主管部门的监控设备联网。具体办法由国务院环境保护主管部门会同建设主管部门规定。

（清华大学提供）

编辑：全新丽