法令制定应兼顾历史、现状和未来

——对《城市供水定价成本监审办法（试行）》的几点意见

　　今年11月中旬，国家发展和改革委员会出台了《城市供水定价成本监审办法（试行）》征求意见稿，一石激起千层浪，利益各方对此态度各异、众说纷纭。如何看待一个法令的出台，我们觉得应该从三个方面来考虑：历史发展的角度；能否适应现状、解决实际问题；是否具有一定的超前性。
　　首先我们从历史的角度来考察本办法出台的立法意图。
　　1949年到1964年，我国处于无偿供水的阶段，供水不收取水费，因此无水价概念；
　　1965年到上世纪80年代初，处于低标准水费阶段，1965年国务院转批了水利电力部制定的《水库工程水费征收、使用和管理试用办法》，改变了无偿供水的状况，逐步推行了供水水费制度。但水费标准较低，并不符合供水定价原则；
　　1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，提出了要在供水成本基础上核算水价，并提出供水成本包括工程运行的运行管理费、大修理费及其它按规定计入成本的费用，及水利工程工业供水盈利水平不超过6%。从而进入了有偿供水、核算成本、按量收费的新阶段。
　　1994年国务院令第158号《城市供水条例》提出，“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。”“用水单位和个人应当按照规定的计量标准和水价标准按时缴纳水费。”
　　1998年国家计委和建设部印发了《城市供水价格管理办法》，《办法》提出“城市供水实行分类水价”“城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。”，而利润的平均水平是8%-10%，依靠政府投资的不得高于6%，企业投资的不得高于12%。本法同时还指出“城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价”。
　　从上述供水价格的发展过程我们可以看出，水价制度正从无偿、部分有偿向合理有偿的方向发展。目前发改委出台《城市供水定价成本监审办法（试行）》正是这一发展过程的延续，是对《城市供水条例》《城市供水价格管理办法》的深化和发展。
　　那么发改委在延续这一水价管理历史发展时，有没有充分考虑目前供水行业的多元化，这将决定《办法》能否在现实中具有生命力，这也是我们在接下来要分析的。
　　从经济学的角度来看定价的依据是成本和供求关系，但供水行业属于自然垄断，供求关系在定价过程中将受到很大的扭曲，因此大部分研究者认为供水价格的定价依据是成本，《办法》通过对各项成本的定义和幅度规定，最终确定的水价就是成本水价，我们暂且不谈从成本水价到实际水价的实现，因为这并不属于《办法》的调整范围，我们在此仅谈《办法》对成本水价的规定是否合理及是否符合目前的现实。
　　上面我们已经提到目前供水行业是多元化的，这种多元化反映在几个层面，包括产权制度方面的多元化，存在国有独资的、合资的、全部民营的等等，投融资方式方面的创新与多元化，存在TOT、BOT、ABS，也存在政府财政拨款、国债资金、政策性贷款、商业贷款等，在是否采取特许经营及采取何种方式的特许方面也存在不同。如果我们面对如此的多样性采用唯一的一种成本计算方法，是否会存在过于简单，而且在一种方法下规定的越细，结果可能是越偏离。
　　另外，如果简单的从成本水价不进行修正而简单的推得实际水价，虽然《办法》对超前投资、固定资产的折旧、漏失率、产销差率都做了严格的限制，但从根本上将无法调动企业的创新来降低经营成本，也不利于调动企业提高服务质量；甚至是鼓励企业虚增、虚报合法范围内的成本项。
再次，《办法》并未对成本水价的核算周期做出明确规定，而且目前国内供水水价调整的周期一般在2-3年，而且要经过听证会、政府审批、物价核准的程序，如何解决核算周期内出现的成本波动导致的价格滞后也未见规定。
　　最后，我们要考虑的是本《办法》是否具有一定的超前性，超前性表现在对可预期未来的情况在当期的承认或者留有余地，尤其是对供水行业，目前正处于建国以来最剧烈、最迅速的变革中，因此建议立法者在制定《办法》时，权衡考虑对自由裁量度的限制和对执行本《办法》时的可解释度。
（江苏现代资产管理顾问公司 吴健）

编辑：全新丽