上海市政府贯彻国务院《决定》的实施意见

上海市人民政府关于贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的意见

沪府发〔2006〕21号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，推进上海“四个中心”和现代化国际大都市建设，进一步增强上海城市国际竞争力，必须把环境保护摆在更加突出重要的战略位置。要全面贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神，结合上海实际，进一步加强本市环境保护工作。
　　现提出如下意见：
　　一、进一步高度重视上海环境保护工作
　　(一)把环境保护放在更加突出重要的战略位置
　　加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是促进可持续发展的重要支柱，是建设上海“四个中心”和现代化国际大都市的必然要求。这些年来，上海环保投入很大，成效显著，上海环境继续恶化的趋势得到了有效遏制，总体环境质量跃上了一个新的台阶，但上海环保总体形势依
　　然严峻，全社会的环保意识还有待进一步增强，环境基础设施和环保体制机制还不够完善，控制污染物排放总量的压力还很大，必须把环境保护放在更加突出重要的战略位置，增强责任感和紧迫感，更加重视和加强环境保护工作。
　　(二)努力实现环境保护与经济社会发展相协调、相促进要把环境保护放在优化经济发展、保障人民身体健康、促进社会和谐的战略位置加以推进。坚持环境保护与
　　经济增长并重，把加强环境保护作为调整优化经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。坚持环境保护与经济发展同步，进一步加大环保投入，显著降低污染排放，加快还清旧帐，不欠新帐。坚持综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，全面提高环保工作水平。
　　二、确保完成“十一五”本市环境保护目标
　　(一)明确环境保护目标
　　到2010年，上海要基本建成生态型城市框架体系。环境基础设施较为完善，城市发展更和谐；环境污染得到有效治理，城市环境更安全；环境监管体系不断完善，城市管理更科学；环境质量进一步改善，城市生活更美好。根据国家下达的任务和本市“十一五”环境保护规划，到2010年，本市单位生产总值能源消耗要比“十五”期末降低20％；化学需氧量排放总量要削减15％，控制在25.9万吨左右；二氧化硫排放总量要削减26％，控制在38万吨以内。城镇污水处理率达到80％，生活垃圾无害化处理率达到80％，环保重点监管企业污染物稳定达标排放率达到95％，环境空气质量优良率稳定在85％以上，饮用水源水质达标率达到90％以上。
　　(二)做好环境保护工作的原则和方针
　　要按照在全面推进中重治本、在综合治理中重机制、在资金投入上重实效的原则，坚持标本兼治、重在治本，强化从源头上防治污染和保护生态；坚持城郊并举、重在郊区，强化郊区环境保护和生态建设；坚持基础设施先行、体制机制支撑，强化环保长效机制建设；坚持严格监管、严厉处罚，强化环保执法，以滚动实施环保三年行动计划为抓手，进一步全面提高上海整体环境质量。
　　(三)严格实施污染物排放总量控制
　　1、完善污染物总量控制体系。研究确定污染物排放总量控制和分配办法，明确污染削减责任，制定考核和调控办法，使污染排放总量控制成为推动行业、区域经济又快又好发展的重要手段。
　　2、明确污染物总量分配方案和控制责任。要按照条块结合、区域控制为主的原则，将污染物总量指标和削减任务分配到有关行业主管部门、各区县政府和中央在沪企业。
　　相关行业主管部门、各区县政府和中央在沪企业对完成本行业、本地区总量控制任务负责，要采取有效措施，确保完成污染物总量控制目标。
　　3、加强污染物排放总量动态管理。全面实施排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。在核发排污许可证中要进一步明确排污总量指标和分阶段削减要求，违法建设的项目不得发放排污许可证。新建、改建、扩建项目的污染物排放总量指标从本行业和本地区调剂获取，没有获得总量指标的项目不予审批。
　　4、强化污染物排放总量跟踪监控。完善排污申报制度，企业应依法报告污染物排放情况，环保部门要加强污染物检测和监督检查。统计部门要把污染物排放纳入经济社会发展的统计体系，定期做好全市、主要行业和各区县污染物排放情况的跟踪、统计、分析，每半年公布一次。
　　三、坚持走科学发展和新型工业化道路
　　(一)强化环境影响评价
　　1、积极推行规划和政策的环境影响评价。要根据有关法律法规的规定，加强土地利用、区域开发、工业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、资源利用等规划的环境影响评价工作，对相关政策开展环境影响评价。环境影响评价审查意见应作为规划审批和政策颁布的重要依据。
　　2、实施区域优化开发。中心城区和郊区新城要结合区域功能改造，调整关闭污染企业，加快发展现代服务业；郊区城镇和工业园区要在集约发展中加快完善环境基础设施，加大力度淘汰环境污染较为严重的企业，加快工业园区产业升级改造和区域环境综合整治，逐步改善区域环境质量。要加大自然保护区、水源保护区和生态敏感区的保护。
　　(二)严格实施项目环境准入制度
　　1、明确项目环境准入要求。市发展改革部门要进一步明确本市产业政策和产业布局要求，定期公布本市鼓励、限制、淘汰类产业和工艺目录，明确鼓励和限制要求。市规划、经济、环保等部门要从规划选址、资源消耗、环境保护等方面，明确工业项目的准入条件。
　　2、积极推进工业向工业园区集中。工业园区主管部门应会同规划、土地、环保、建设等管理部门对本市工业园区加强管理，不断完善工业园区环境基础设施，减少污染物排放总量，推进资源节约型、环境友好型工业园区建设。
　　各区县政府要加大工业企业向工业园区集中力度，新建工业项目应按产业分类和污染物排放特性选址于环境基础设施完备的工业园区。
　　3、严格把好项目审批关。各项目审批部门要严格按照工业园区规划、用地性质、产业定位和环境保护要求审批项目。对环保基础设施不完备、区域污染物排放总量超过控制指标的工业园区，要在招商和环评审批时严格把关，禁止引进新建项目。对未获得污染物排放总量指标或能耗和污染物排放超过国家和本市有关标准、无法做到增产减污或增产不增污的新建、改建、扩建项目，环保部门不予批准环评文件。建设项目环评文件未获得批准的，发展改革部门不予批准项目立项，规划部门不予批准规划许可证，建设部门不予批准施工建设。
　　(三)大力发展循环经济
　　1、积极推进循环经济试点。按照“减量化、再利用、资源化”原则，坚持源头节约、过程控制、末端循环并重的方法，以减少资源消耗和废物排放为重点，以节约使用资源和提高资源利用效率为核心，建设一批具有国内领先水平的循环经济园区、循环经济示范区县或社区，大力推进企业清洁生产，开展资源节约型、环境友好型企业和家庭创建活动，引导社会走上循环节约的道路。
　　2、加快产业结构调整和技术升级。优先发展现代服务业和先进制造业，形成以服务经济为主的产业结构，推动以自主创新技术为主的产业升级，提高经济增长的质量和效益，切实降低资源消耗，减少污染排放。
　　3、促进生产、消费方式的转变。加快循环经济和资
　　源节约立法工作，制定相关地方标准及政策，推进清洁生产，努力在节地、节能、节水、节材和资源综合利用方面取得明显突破，鼓励工业、农业、交通和建筑业采取节能降耗、循环利用措施，培育发展废弃物综合利用产业。实行能效标识、环境标识和政府绿色采购制度，控制保健品、化妆品、食品等重点行业商品过度包装，减少使用一次性用品，倡导环境友好的消费模式。
　　四、切实解决好影响当前和长远发展的环境重点问题
　　(一)确保城市环境安全
　　加大水源地环境保护力度，开展环境安全检查，排摸环境高危企业，清查、关闭、搬迁水源区存在环境风险的企业，有序推进水源涵养林建设。完善环境污染事故应急预案，提高污染事故应急监测、处置能力，健全污染事故应急协调机制。加强放射源、危险废物、医疗废物监管，实施统一管理、集中安全处置。按规划有序推进生活垃圾收集和减量化、资源化、无害化工作。
　　(二)加强水环境治理和河道生态修复
　　加强水源地环境保护，采取最严格的保护措施，确保城乡居民饮用水安全。坚持标本兼治、突出治本，大力推进污水处理厂和污水收集管网建设，加快城镇和工业园区污水纳管，切实提高污水收集处理水平。巩固中心城区河道基本消除黑臭成果，完成苏州河环境综合整治工程，深入开展近郊黑臭河道和郊区骨干河道水环境综合整治，健全河道水环境管理长效机制，逐步改善水环境质量。
　　(三)加大城市大气和噪声污染控制力度
　　全面推进燃煤电厂烟气脱硫，新建电厂在实施烟气脱硫同时，必须同步采用低氮燃烧技术或实施烟气脱硝。加强机动车污染控制，公交、出租行业新车从2006年7月起率先实施“国三”标准，其余新车从2007年起实施“国三”标准，2010年起实施“国四”标准；加快淘汰重污染车辆，推行在用车检测维护制度，加大尾气超标排放的执法查处力度。全面加强市政施工、建筑施工、拆房、道路、物料运输、堆场、裸土等扬尘污染控制，加强噪声和餐饮业污染防治。
　　(四)全面推进工业污染防治
　　1、加快重点地区环境综合整治。以产业产品结构调整和技术升级改造为重点，全面推进吴泾工业区环境综合整治，加快其他传统工业基地污染治理步伐，明显改善区域环境质量。
　　2、加大重点污染源的监管和限期治理力度。推进污染源在线监测，实施环境监测、监察、监管的“三监联动”机制，对超标、超总量排污或者严重污染环境的企业，强制实行清洁生产审核，并由市、区(县)政府责令其限期治理。治理期间应当采取限产、限排措施，确保符合限期治理决定的排放要求。逾期未治理或者未达到治理要求的，环保部门要依法严肃查处。
　　3、坚决关闭淘汰环保劣势企业。对污染物排放严重超标、长期不能稳定达标，或者严重超过总量控制要求，且不能在规定期限内完成限期治理任务的单位，以及与区域功能定位严重不符，污染物排放严重影响周边居民正常生活的单位，由政府责令停业或者关闭。
　　4、形成淘汰环保劣势企业的合力。对责令停业或关闭的劣势企业，相关职能部门要加强信息沟通，环保部门要依法吊销其排污许可证并抄告有关部门，有关部门要依法采取相应强制措施。
　　(五)加强农村环境保护
　　按照加快推进社会主义新郊区新农村建设的要求，以创建环境优美乡镇和环保生态村为抓手，制定环保标准要求，做好示范工作，加强村镇环境基础设施建设，着力推进农村污水和生活垃圾收集处置，加大郊区农村河道整治力度，加快推进农作物秸秆和畜禽粪便等农业废弃物的循环利用，实施村庄庭院绿化，推进实施农村小康环保行动计划。
　　(六)大力推进世博园区和崇明岛生态建设
　　按照“生态世博”的理念，从规划布局、景观设计、节水节能、循环利用、清洁技术等全方面构建资源节约型、环境友好型世博园区。按照建设现代化生态岛目标，全面加强崇明环境保护和生态建设，把崇明建设成为环境和谐优美、资源集约利用、经济社会协调发展的现代化生态岛。
　　五、进一步加强环保法治和政策引导
　　(一)强化环境法治
　　1、完善环保法规、标准。抓紧开展循环经济、水源保护、辐射污染防治、工业园区环境管理等方面立法工作，加快重点行业、重点区域主要污染物的排放限值研究，加强环境监测、环境评价、总量控制、环境安全和生态保护的技术规范研究，推动产业升级和环境保护。
　　2、加大执法力度。坚持日常执法和专项执法相结合，以深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动为重点，坚决打击环境违法行为。对严重违反环保法律法规，构成犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任。
　　(二)加强政策引导
　　1、完善环境保护投入机制。要将环境保护投入纳入各级政府财政支出的重要内容并逐年增加，引导社会资金投入环境保护和建设。
　　2、推行有利于环境保护的经济政策。合理调整能源和水资源价格，全面实施城镇污水、生活垃圾处置收费制度，逐步提高排污费标准，实施脱硫电厂优先上网和差别电价，健全水源保护和其他敏感生态区域保护的财政补贴和转移支付机制，探索污染排放总量有偿使用和排污权交易，研究征收生态环境补偿费，引导社会采取节能降耗、减少污染排放的措施。
　　3、运用市场机制推进污染治理。全面推进污染治理项目招投标制度，通过政府购买环境服务和鼓励企业委托治理等方式，加快推进污染治理设施建设和管理运营的市场化进程。
　　六、进一步强化全社会环境保护责任
　　(一)落实各级政府环境保护责任
　　1、不断加强环保监管能力建设。各级政府要按照建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系的要求，加大环境监测、执法和信息化管理的投入，切实提高环境监测的准确性、执法监管的有效性和预警处置突发环境事件的及时性。
　　2、健全“两级政府，三级管理”环境保护责任体系。
　　按照“重心下移，条块结合，以块为主”的原则，加强环境保护工作的规划统筹、政策标准制定、服务指导和协调监督。区县政府和街道(乡镇)要对本区域的环境质量负责，实行环境保护行政首长负责制。加强基层环保工作，中心城区推进网格化管理，郊区完善乡镇、街道环境管理责任体系。各级干部学习培训机构要将环境保护作为领导干部学习研修的重要内容，不断提高领导干部的决策管理水平。
　　3、健全环境保护考核机制。把环境保护纳入各级政府领导班子和领导干部考核体系，实施环境空气质量分区日报和水环境质量分区报告制度，定期公布各区县环保工作完成情况、环境质量状况、污染物排放总量削减情况，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。
　　(二)强化企业环境保护责任
　　1、增强企业的环保责任和意识。搞好环境保护是企业的社会责任和应尽义务，企业应当严格遵守环保法律法规，依法履行环保手续，加大环保投入，落实环保措施，确保污染物排放达到国家和本市相关要求。
　　2、构建企业环保诚信体系。将企业环保违法等信息纳入本市企业联合征信系统，营造“守信受益，失信惩戒”的氛围。根据企业遵守环保法律法规情况和污染物排放达标情况等对企业划分环保诚信等级，实行分级管理。探索开展上市企业环境行为评价。
　　(三)健全社会参与监督机制
　　1、进一步增强公众环境意识。要把环保宣传教育作为提高公众环境意识、实现环境保护目标的重要方式。要大力宣传环境保护的法规政策，开展全民环保科普和多种形式绿色创建活动，努力营造节约资源和保护环境的氛围。
　　2、完善信息公开制度。环保部门要定期公布环境保护工作进展、环境质量状况、污染物排放等情况，定期公布上市公司、环保重点监管企业环保信息和污染严重企业主要污染物排放情况，定期公布环保违法企业名单，曝光典型环境违法行为。
　　3、拓宽公众参与渠道。环境保护规划、计划的制定应当征求相关部门、专家和市民的意见和建议，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，应当通过听证会、论证会或社会公示等形式听取公众意见，对环境保护工作和实施成效通过民意调查的方式进行测评，探索环境公益诉讼制度，强化社会参与监督。

上海市人民政府
二○○六年八月一日

编辑：全新丽