山东：非主观故意导致出水超标，日均值达标的可免予处罚！

为提高全省生态环境部门依法行政能力和水平，规范行政处罚裁量权的行使，避免行政处罚的随意性、任意性，日前，山东省生态环境厅修订印发了《山东省生态环境行政处罚裁量基准》。

2020年1月10日，山东省生态环境厅召开新闻发布会，通报了2019年全省生态环境执法情况和2020年工作思路。为提高全省生态环境部门依法行政能力和水平，规范行政处罚裁量权的行使，避免行政处罚的随意性、任意性，日前，山东省生态环境厅修订印发了《山东省生态环境行政处罚裁量基准》。现将主要内容解读如下：

一、制定背景

(一)生态环境行政处罚工作的迫切需求

2018年2月7日，原山东省环保厅印发了《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》，用于规范全省环境行政处罚自由裁量权。该基准印发实施以来，因其条目清晰、简便易用、可操作性强等优点，对规范约束各级生态环境部门依法行使环境行政处罚权发挥了重要作用。随着生态环境行政处罚工作的推进，该基准存在的裁量因素单一、人为自由裁量空间较大、特殊情形考虑不足等问题逐渐显现，与目前全省的执法工作形势不相适应，迫切需要对现有的裁量基准进行修订完善。

(二)加快制度创新任务的重要举措

2019年1月14日，中共山东省第十一届委员会第八次全体会议通过《中共山东省委关于进一步深化改革开放加快制度创新的决定》。其中，“修改《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》”作为深入落实推动生态文明体制改革和制度创新任务的重要举措，明确列入《省委关于进一步深化改革开放加快制度创新的决定涉及省生态环境厅任务分工台账》。

(三)生态环境部指导意见的明确要求

2019年5月22日，生态环境部印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(环执法〔2019〕42号)。文件中明确要求，省级生态环境部门应当根据指导意见提供的制定方法，结合本地区法规和规章，制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。

二、主要内容

《裁量基准》共分为适用规定、处罚裁量表和可启动按日连续处罚的情形三部分内容，对11部法律、11部行政法规、14部山东省地方性法规和政府规章中的268种环境违法行为的行政处罚裁量权进行了细化量化。其中，涉及建设项目管理类违法行为11种、大气污染防治类47种、水污染防治类48种、固体废物污染防治类46种、土壤污染防治类27种、海洋污染防治类22种、辐射污染防治类52种、其他类15种。

(一)适用规定

适用规定共13条，对裁量基准的适用范围、基本原则、裁量方式、金额计算、从重从轻减轻或免予处罚情形、裁量规则和基准使用、备案管理等裁量基准适用的有关内容进行了概括性规定。

(二)处罚裁量表

分专项行政处罚裁量表和通用处罚裁量表两种，对268种特定环境违法行为进行行政处罚裁量，适用专项处罚裁量表;对除特定环境违法行为以外的其他违法行为进行行政处罚裁量，适用通用处罚裁量表。

(三)可启动按日连续处罚的情形

对现行法律法规规章中25种可以启动按日连续处罚的情形进行了梳理总结，方便执法人员依法查处环境违法行为。

三、主要创新点

(一)采用多因子裁量方式，裁量结果更加科学合理准确

《裁量基准》根据违法行为的构成要素和违法情节，有针对性地设定了多个裁量因子，弥补了原《裁量基准》裁量因子单一等不足，确保裁量结果的科学、合理、准确。

以超标排放大气污染物这一违法行为为例，原《裁量基准》仅以超标倍数作为裁量因子，考虑因素不够全面。本《裁量基准》综合考虑废气类别、超标因子个数、超标倍数、小时烟气流量、违法行为发生时期环境敏感度、违法次数等因素，指导执法人员根据违法行为的事实、情节、后果有针对性地调取证据，对违法行为进行综合考量和全面裁定，最大限度地实现过罚相当。

(二)“裁量表+公式”计算处罚金额，减少人为因素干预

《裁量基准》裁定处罚金额时，首先明确违法行为对应的行政处罚裁量表，确定裁量表中各项裁量因素的裁量等级，将裁量等级套入公式计算处罚金额，最大限度减少了人为因素干预。

以超标排放大气污染物这一违法行为为例，根据原《裁量基准》，若企业超标倍数不足50%，认定违法程度“一般”，处罚裁量标准为“10万元以上20万元以下罚款”，适用裁量基准后虽细化了裁量档次，但仍面临着二次裁量问题。本《裁量基准》通过“裁量表+公式”的方式计算处罚金额，压缩了裁量空间，避免人为因素过多干预，保护了执法人员。下一步，执法局将组织开发具备“行政处罚自由裁量计算器”功能的自由裁量系统，通过输入有关裁量因素，自动计算处罚金额，实现金额裁定的高效、便捷、准确。

(三)首次明确轻微违法免罚清单，体现宽严相济处罚精神

根据《行政处罚法》和生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》精神，参照部分市经验做法，首次明确了8种轻微免予处罚的违法行为清单。主要包括：

1.因突发故障等非主观故意因素导致污染防治设施不正常运行，24小时内及时报告并采取停、限产措施减少污染物排放，且日均值未超标的。

2.超标排放污染物，常规污染物单因子超标倍数≤0.1倍，次日完成整改并达标排放的。

3.建设项目未依法备案环境影响登记表，经责令改正后于5个工作日内按要求完成备案的。

4.未设置或未规范设置危险废物识别标志等危险废物管理不规范行为，首次发现，经现场检查指出后立即改正的;不规范贮存危险废物，数量小于0.1吨，经现场检查指出后立即改正，且未污染外环境的。

编辑：王媛媛