如何将水务改革进行到底？

导语：探讨水务改革，首先要讲清楚水务改革是什么，改什么，为什么要改?为了使讨论的边界更加清晰，内容更加深入，把水务的范围集中于传统的供排水及污水处理行业。那些新增的黑臭水体治理等不在讨论范围之内。

意大利著名的哲学家克罗齐有一句名言，一切真正的历史都是当代史。如果把近三年的PPP实践比作一部当代史，那么以水务为代表的传统公用事业发展，就是一部真实的历史。这部历史，总体而言，还是被尘封着，现在越来越少的人去触碰它了。反过来，PPP当代史中存在的各类问题，实际上也是过去历史的真实反映。PPP、融资平台、传统公用事业企业，是我国基础设施投融资的三块棱镜。这三块棱镜，虽然背对背，但是互为映射，也互相影响，任何一块都不能独自遮天蔽日。穿透这三块棱镜，可以看到基础设施投融资的光影里有一个共同的瑕疵，那就是“碎片化”。

水务就是其中的一块棱镜，它属于传统的公用事业，是存量。当代的PPP，集中于增量。用增量的理论无法诠释存量的问题。同样，由于存量已经板结成一个庞大的系统，把存量剥出来做PPP，牵一发而动全身，动静太大，说不定影响公共服务的保障水平，地方政府也不愿意。也并不能普遍证明PPP项目一定比传统的模式来得效率高，更多的情况是比较的边界差别很大，无法相比。所以，用简单的PPP项目来试图推行水务行业系统化改革，实际上很难经得起历史的检验。

所以，探讨水务改革，首先要讲清楚水务改革是什么，改什么，为什么要改?为了使讨论的边界更加清晰，内容更加深入，把水务的范围集中于传统的供排水及污水处理行业。那些新增的黑臭水体治理等不在讨论范围之内。

一、水务改革的原因和目标

讲水务改革一定要理清思路，要区分什么是目标，什么是手段。我们经常犯的错误是把手段当目标，那就是为改革而改革。改革不是目的，目标才是目的。而弄清目标，也是一个历史性难题。首先就要弄清传统的供排水行业的主要症结在哪里?前一段时间中国水网发表了《解析供排水行业不平衡不发展之痛》。这是一篇很好的文章，指出了供排水行业总体能力不足的问题。文章认为，“新时代新水务时代，供排水系统的良性循环发展，不仅要保证人们能看到的水体景观达到水清、草绿、湖明亮的美好感观，还要关注看不到的地下管网的建设，使城市的脉络更畅通更康健。”文章虽然指出了一部分病症，开出了部分药方，而没有指出病因。

人类是择水而居、因水设城的。供排水是一个城市和地区生存和可持续发展的动力之源，是灵魂。它甚至可以影响到当地的文化。即使是PPP模式很完美的，也只能改变当地的水环境，没有触及到这个源头。上文里所展现的近年来一些典型案例只是表象，单靠设施建设只能弥补暂时的能力不足，而新的设施又无法及时地提前跟上。各地城市的供排水设施都是由当地的国有企业投资、建设和运营的，所以称之为“传统的”水务行业。正是由于这些水务行业关系到千家万户，关系到老百姓的“高质量”的生活，所以是一个城市发展的重中之重。近几年来我们的注意力集中在用PPP治理黑臭水体，用PPP建造防洪堤坝，或者社会资本用PPP多参与几个污水处理项目，这些都不是水务改革。水务改革的目的主要是如何尽快地让老百姓喝到用到“高质量”的水，如何尽快地让老百姓免受直接影响其生活的污水和内涝之苦。随着我们进入新时代，老百姓对这两方面的要求会越来越高，越来越敏感，而水务行业在满足老百姓要求的进程和能力，整体而言，有些滞后了。这就是传统水务行业的症结所在。说得再具体一点，一方面传统水务行业还不能完全满足要求;另一方面，传统水务行业自身可持续发展还存在问题，主业还处于亏损状态。这样，如何让水务企业再有动力自掏腰包，大力投建基础设施，采用先进管理和技术?

因此，水务改革的目标就是让传统的国有的供排水企业重新焕发青春，建立持续发展的动力系统，主动提高自身的专业能力和装备水平，积极跨前，想人民所想，替政府所做，提供高质量的水务服务。

要达到水务改革的目的，采取什么样的手段也是政策部门需要挖空心思琢磨的问题。政府出资、或者用PPP模式建一批基础设施，不能解决问题，后面的投资需求怎么解决呢?全部用PPP吗?二十年来，水务的改革采用了不少手段，但每一个都有问题。好在二十年改革，特别是本世纪初的几年，把着力点放在建立以政企分开和市场化为导向的体制机制建设上，行业内基本上已经形成共识，也有一些成功的案例，但是这些案例中的成功经验并没有得到大范围的宣传和推广，传统的水务改革刚起了步就悄无声息了，或者说转到其它频道上去了。

所以，当前水务改革的频道还是要扭转到传统的水务行业，扭转到国有水务行业的体制机制建设和完善的频道上来。

二、水务改革的几个关键词

二十年前讲水务改革，总离不开“市场化”三个字，现在这三个字几乎不提了，说明对市场化的理解拿不准、方向不明确。但是无论瞄准什么方向，地方国有企业该做的事还是要完成的。回到二十年以前，上海的城市排水还是事业体制，完全靠财政吃饭，编制只有十几个人，怎么可能解决这么大一个城市的排水问题?直到成立了上海排水公司，按照公司化运作，引入了世界银行贷款，修建了大量的排水设施，向居民和企事业单位征收排水费，才逐步解决了中心城区的内涝和污水处理问题。这就是水务改革的基本套路。除此之外，一个传统的水务企业或事业单位很难脱胎换骨，能级倍增。顺着这个套路，就可以衍生出水务改革的关键词，这些关键词就是水务改革的四梁八柱，绕也绕不过去，一定要弄弄清楚，否则很容易受到各种奇谈怪论干扰。

1、 行业定位

什么样的行业定位就有什么样的体制和制度。二十年来，对水务行业的定位一直处于一个莫衷一是的状态。水务行业，一般有两种定位，即公益性和经营性。什么叫公益性，什么叫经营性，实际上从未见到有明确的定义，国外也没有同样的说法和翻译。甚至还有将原水企业和服务定为公益性，将制水供水企业和服务定为经营性这样荒唐的分类。同样是一杯水，从水库到水龙头，还要分为公益性和经营性，真不知道这杯水该如何下口?正是由于长期拘泥于公益性和经营性的讨论，相当于姓资还是姓社，最终演化为水务改革的理论基础，而真正的框架性的具体问题便被放在一边，少有人研究。

编辑：赵凡