蒋超：城市基础设施市场化与市政债券融资

金州控股集团有限公司总裁   蒋超
女士们、先生们：
首先祝贺“中国城市发展与市政债券国际研讨会”在北京召开。金州集团也很荣幸接受国务院发展研究中心、国家开发银行和美国美林集团的邀请，承办本次研讨会。
金州集团是一家在美国注册的城市基础设施领域专业公司， 1988年进入中国，公司的主要业务领域为城市给排水处理、固体废弃物处理、轨道交通、道路和交通管理、城市燃气和集中供热、城市其它服务和管理等专业领域，公司从事投融资咨询、设备供应、工程设计、工程建设、投资、融资等各个方面业务。16年来在中国共完成了1000多个项目，业务涉及600多个城市，投资建设了中国第一个外资BOT污水处理厂——北京经济开发区污水处理厂，正在建设目前中国最大的垃圾焚烧处理设施——北京高安屯垃圾焚烧厂，作为中信联合体三位成员之一，正在投资建设国家奥林匹克体育场（鸟巢）。经过多年的探索和实践，金州集团对中国的城市基础设施建设情况和面临的问题有比较深入的了解，同时也积累了多方面的经验。
下面我结合金州集团在中国的基础设施项目运作实践，对城市基础设施的市场化和市政债券融资问题提出一些粗浅的见解，与各位共同探讨。
1、中国城市基础设施的发展需要市场化
城市基础设施相对滞后始终是中国城市面临的紧迫问题。在中国改革开放的初期，百废待兴，城市基础设施的发展严重滞后，供需矛盾十分突出。在八十年代后期，各城市相继加大了基础设施的投入，但财力毕竟有限，国外政府和国际金融机构贷款的利用扩大了资金筹集渠道，在很大程度上弥补了资金的不足，一些重大项目得以兴建，使基础设施的供需矛盾取得了一定缓解。进入九十年代中期，以政府间接担保为背景的商业银行贷款逐步投入基础设施投资领域，政府融资的渠道进一步拓宽。但由于城市发展的不断加快，使资金短缺的矛盾仍很突出。
目前，中国正处于城市化加速发展时期。根据国务院发展研究中心的研究成果，中国城市化水平将由2001年的37%提高到2020年的60%左右，城市化率每年将提高1.2个百分点。随着中国进入小康社会，轿车逐步进入普通家庭，今后若干年对城市交通设施和其他基础设施的需求将直线上升，基础设施的供需矛盾会进一步加大，资金短缺的矛盾将更加突出。
在这种情况下，仅靠各城市政府的财力是无法完成庞大规模的基础设施建设的。首先要改变基础设施由政府直接操办的办法，推进基础设施的市场化，凡是有收费收入的、能推向市场的基础设施项目都应该推向市场，如城市供水厂、污水厂、垃圾处理厂等；其次，要拓宽融资渠道，利用各种融资手段进行市场化融资，尽可能大地缓解城市财政在基础设施建设上的压力。

2、对不同类型的基础设施项目应采取适当的运作模式
通常我们把城市基础设施分为非经营性、准经营性和经营性三类，对于非经营性项目，如城市道路、城市河道治理、城市防灾体系等，项目本身不产生直接的经济效益，应由政府直接投资，这是财政资金不可推卸的责任。对于经营性项目，如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理设施等，应广泛采取比较成熟的BOT、TOT方式，由企业来运作。对于准经营性项目，如机场、城市轨道交通、公交设施、城市热力供应、自来水管网、污水管网、体育场馆、医院、学校等，由于收费费率的限制，其回报率低或较长时期内难以取得回报，虽然项目本身能产生一定现金流，但完全推给市场企业却难以承担，因此，政府还应承担一定的投资责任，用政府的财政、税收资金来完成这一部分的投资。
以污水处理为例。城市污水处理系统包括污水处理厂和污水管网两部分。污水处理厂作为相对独立的设施，完全可以推向市场，由企业投资、建设及运营。目前比较成熟的是BOT、TOT方式，通过招标，选择技术先进、经验丰富、能提供优质服务的企业运作。与政府直接操办相比，企业运作一是可以节约投资，降低建设成本；二是可以减少人员，降低运营成本，提高效率，从而减少政府的财政压力和市民负担。北京最近招标的几个污水处理厂，其中标价和建设投资都比政府原测算数额有较大幅度降低。国内通过国际公开招标的某大型水厂，原测算水价在2元/吨以上，中标价却低于1.5元/吨。可见，通过企业运作，效益十分明显。目前国际几大水务公司都已进入中国市场，国内水务投资企业群体也已初步形成，经过多年的项目运作已积累了比较丰富的经验，这些企业有能力按照国际标准完成基础设施项目的投资、建设及运营，能够为政府和市民提供良好的服务。中国全面开放水务市场的条件已经成熟，新建的污水厂项目可以通过BOT方式交由企业运作，已建成的污水厂也可通过TOT方式由企业运营。
污水管网的建设与运营相对比较复杂，污水厂与管网的投资比一般为1：2～3，管网的投资大，建设和管理难度比较大，这也是各城市政府急切解决的问题。如果将管网完全交给企业运作，征地、拆迁等问题不易解决，污水收集系统难以完善，更为重要的是与政府融资相比企业融资成本相对较高，会增加建设和运营成本，政府财政和市民（由水价体现）的负担会加重。因此，政府应对污水管网承担一定投资责任，在目前财政资金有限的情况下，进行政府融资是现实的选择，可以利用政府的信誉，通过市政债券融资，降低融资成本，这是一个很值得大家共同探讨的问题。
对于项目本身难以实现回报的准经营性项目，可采用国际上通行的PPP（或PFI）模式运作。在多年的投资实践中，我们深切地感到，由于中国城市的发展水平总体上还比较低，政府财政实力有限，市民价格承受能力也很有限，很多在发达国家已被列入经营性或赢利性的领域，在中国还只能是准经营性领域，因此，在中国的基础设施市场中，数量最大的是准经营性项目。
在北京奥运场馆的若干项目中，成功地采取了PPP模式完成了项目法人招标，金州集团非常荣幸地成为奥运主体育场和奥运水上公园的投资人。下面以主体育场即鸟巢项目为例，探讨PPP模式中政府与企业合作与融资方式。
在成功申办2008年奥运会后，北京市制定了《奥运行动计划》。为配合奥运会举办，与奥运直接相关的基础设施需投资约2500亿元，其中北京市政府应投资1500亿元左右，另需投入200多亿元用于奥运场馆建设，共需1800亿元左右。北京市目前财政收入400多亿元，可用于投资建设的资金约120亿元，即使今后每年有一定幅度增加，仅靠财力也难以支撑庞大的建设规模。鉴此，北京市采取了市场化方案，将能直接推向市场的自来水、污水、垃圾、高速路等项目通过BOT或TOT的方式由企业投资建设，将准经营性的奥运场馆、地铁等项目采取PPP方式运作。
按照PPP模式，北京市对5个奥运场馆进行了国际公开招标，通过两轮竟标，最大的鸟巢项目由中信—城建—金州联合体中标。鸟巢项目总投资35亿，市政府出资58%，回报在30年后取得；企业出资42%，回报在1—30年内取得。通过这种方式运作，政府只投入20.3亿元的投资便可实现项目的建设和如期使用（比计划的35亿元省了14.7亿元），并且不承担运营期的亏损补贴，减小了财政负担；企业仅投入14.7亿元便可建设、运营整个项目，在建成后通过发挥企业的优势在运营中取得回报，因此，政府和企业都实现了各自的目标，达成双赢。可以说，鸟巢项目是中国第一个成功的PPP模式的城市基础设施项目。
在目前的情况下，企业融资渠道相对比较多，对鸟巢项目联合体三方共同筹集14.7亿元比较容易。政府应出的20.3亿元毕竟不是一个小数字，完全由财政承担也比较沉重，如果能够开辟政府融资新渠道，在证券市场上发行市政债券，将是有效的办法。
3、中国已基本具备发行市政债券的市场条件
自上世纪九十年代以来，国际各大水务公司纷纷进入中国市场，进行投资、收购城市供水、污水项目，但近一、两年又先后撤出，这有其内在的原因：一是随着中国基础设施市场的开放，企业间竞争不断加剧，投资回报率呈下降趋势；二是中国经济发展水平相对来讲还比较低，市政公用事业的价格短期内难以有较大幅度提高；三是国际资本市场融资成本比较高。
在中国国内，目前每年新增企业和个人存款超过10000亿元，存款利率在2—3%，考虑到物价因素，实际上是负利率。可见，国内资金条件已经具备。以政府信誉作担保，发行市政债券，实现低成本融资，具有实现的可能。
虽然发行市政债券在法律上存在一些障碍，但各地方政府普遍存在着隐性负债，有的是以发行企业债券政府提供某种担保的形式负债，有的以企业贷款政府承诺还款的形式负债，目前有些地方政府的负债规模已经很大。对此，最为现实的措施是将地方政府隐性负债显性化，通过法律程序使地方政府负债合法化，同时加强监管。
此外，一些进行城市基础设施投资建设的企业能否以所拥有的城市基础设施收费权作抵押发行企业债券（一种“准市政债券”），值得在座的国家主管部门和投行们共同探讨。
经过在中国多年的基础设施项目运作，本人感触颇多，衷心希望中国各城市尽快开放金融市场，进行金融创新，同时尽快建立地方政府信用体系，加快中国城市基础设施的发展，满足巨大的中国城市化和现代化的需要。
谢谢！
(中国水网)以完善，更为重要的是与政府融资相比企业融资成本相对较高，会增加建设和运营成本，政府财政和市民（由水价体现）的负担会加重。因此，政府应对污水管网承担一定投资责任，在目前财政资金有限的情况下，进行政府融资是现实的选择，可以利用政府的信誉，通过市政债券融资，降低融资成本，这是一个很值得大家共同探讨的问题。
对于项目本身难以实现回报的准经营性项目，可采用国际上通行的PPP（或PFI）模式运作。在多年的投资实践中，我们深切地感到，由于中国城市的发展水平总体上还比较低，政府财政实力有限，市民价格承受能力也很有限，很多在发达国家已被列入经营性或赢利性的领域，在中国还只能是准经营性领域，因此，在中国的基础设施市场中，数量最大的是准经营性项目。
在北京奥运场馆的若干项目中，成功地采取了PPP模式完成了项目法人招标，金州集团非常荣幸地成为奥运主体育场和奥运水上公园的投资人。下面以主体育场即鸟巢项目为例，探讨PPP模式中政府与企业合作与融资方式。
在成功申办2008年奥运会后，北京市制定了《奥运行动计划》。为配合奥运会举办，与奥运直接相关的基础设施需投资约2500亿元，其中北京市政府应投资1500亿元左右，另需投入200多亿元用于奥运场馆建设，共需1800亿元左右。北京市目前财政收入400多亿元，可用于投资建设的资金约120亿元，即使今后每年有一定幅度增加，仅靠财力也难以支撑庞大的建设规模。鉴此，北京市采取了市场化方案，将能直接推向市场的自来水、污水、垃圾、高速路等项目通过BOT或TOT的方式由企业投资建设，将准经营性的奥运场馆、地铁等项目采取PPP方式运作。
按照PPP模式，北京市对5个奥运场馆进行了国际公开招标，通过两轮竟标，最大的鸟巢项目由中信—城建—金州联合体中标。鸟巢项目总投资35亿，市政府出资58%，回报在30年后取得；企业出资42%，回报在1—30年内取得。通过这种方式运作，政府只投入20.3亿元的投资便可实现项目的建设和如期使用（比计划的35亿元省了14.7亿元），并且不承担运营期的亏损补贴，减小了财政负担；企业仅投入14.7亿元便可建设、运营整个项目，在建成后通过发挥企业的优势在运营中取得回报，因此，政府和企业都实现了各自的目标，达成双赢。可以说，鸟巢项目是中国第一个成功的PPP模式的城市基础设施项目。
在目前的情况下，企业融资渠道相对比较多，对鸟巢项目联合体三方共同筹集14.7亿元比较容易。政府应出的20.3亿元毕竟不是一个小数字，完全由财政承担也比较沉重，如果能够开辟政府融资新渠道，在证券市场上发行市政债券，将是有效的办法。
3、中国已基本具备发行市政债券的市场条件
自上世纪九十年代以来，国际各大水务公司纷纷进入中国市场，进行投资、收购城市供水、污水项目，但近一、两年又先后撤出，这有其内在的原因：一是随着中国基础设施市场的开放，企业间竞争不断加剧，投资回报率呈下降趋势；二是中国经济发展水平相对来讲还比较低，市政公用事业的价格短期内难以有较大幅度提高；三是国际资本市场融资成本比较高。
在中国国内，目前每年新增企业和个人存款超过10000亿元，存款利率在2—3%，考虑到物价因素，实际上是负利率。可见，国内资金条件已经具备。以政府信誉作担保，发行市政债券，实现低成本融资，具有实现的可能。
虽然发行市政债券在法律上存在一些障碍，但各地方政府普遍存在着隐性负债，有的是以发行企业债券政府提供某种

编辑：全新丽