专家诠释水业“产业化”与“市场化”概念与关系

2004城市水业战略研讨与技术交流会 追踪报道（之六）

2004年3月25—26日“2004城市水业战略研讨与技术交流会”在北京隆重召开。与会代表就城市水业发展过程中的各种热点问题进行的交流和讨论，其中城市水业产业化、市场化发展的方式、步骤和相关政策措施成为讨论的焦点之一。

产业化、市场化已经成为城市水业改革与发展的主要方向。继国家颁布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）等相关文件以来，各地相继投入了城市水业产业化、市场化改革的探索与实践，“产业化”、“市场化”是城市水业改革中涉及和讨论最多的概念。但是各地政府在实际的改革推进过程中，对于产业化和市场化的具体概念、内涵、手段以及相互关系不能清晰的区分与把握，有许多代表，甚至专家都混淆了 “产业化”与“市场化”的内涵，将二者混为一谈。对于产业化和市场化概念及其关系的误解和偏离不利于把握城市水业发展的正确方向、选择有效的改革方式与途径，最终可能会偏离城市水业改革的目标或导致改革的低效率。

清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛博士在大会主题发言时，对此问题进行了深入且明确的剖析与界定。他认为对城市水业而言，产业化是指形成一个产业的过程，其核心内涵是生产的连续性、产品的标准化、生产过程的集成化。城市水业的产业化需要建立清晰的资产权属结构、需要建立相对健全的产业链、需要有高层次的产业主体和产业结构、各产业链环节间需要合理的投资收益保障，并以明确的价值核算来串联。而市场化是利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调节行业资源（包括资本、人才、市场等在内的广义资源），市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础。产业化是市场化的基础，而良好的市场机制又能引导和促进产业化的发展。

产业化是市场化的基础，不可能抛开产业化的现状去谈市场化。没有良好的产业基础，市场机制就无从可谈。想要引入竞争，如果没有成熟、优秀的企业主体就无法形成竞争，即使有竞争也会产生相互压价等低水平、低效率的恶性竞争。如果没有良好的产业化基础就进行市场化，那么政府无从监管，企业经营风险激增，最终会损害公众利益和社会利益。

傅涛认为，要想合理地部署我国城市水业产业化、市场化的发展进程，首先必须对我国城市水业的产业发展现状进行客观且全面的分析与评价。目前我国城市水业的产业化现状主要存在以下几方面的问题：

一是水业产业结构问题。产业整体分散，城市局部垄断。1000多家传统运营企业（或事业单位）和上万家设备、技术企业分布于600多个城市，基本是以城市为范围的封闭经营，产业分散、信息封闭、相对垄断、各自为政，最大的企业市场份额不足3%。因此水业产业发育受到双重束缚，既有垄断而产生的低效，更有规模不足的制约。在目前进行市场化的改革中，产业发育的规模制约，比垄断的制约更大。因为，对于城市水业这种高资本行业，只有形成一定的企业规模，才能够在人才、金融、采购、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。

二是竞争主体问题。城市水业具有经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、经营合同的长期性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性、资本的高沉淀性等特征。这些特征决定了与之相适合的企业主体需要具有从业的长期性，具有稳定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的产业规模和服务品牌。但是受地域经济及其他条件的制约，我国城市水业恰恰缺乏这样的企业主体。无论在产业链的哪一个环节，现有的竞争主体都不够强大，市场份额小，应对市场风险的能力较弱，没有形成自己良好的品牌和声誉。因此在市场竞争中仍然存在很大的风险和不确定性，无法形成良好的市场竞争环境。

三是产业链各环节均发育总体不良，程度不一。城市水业产业链所涉及的投资、建设、管理、技术设备、服务等方面存在不同的发育差距：投资环节未激活，运营环节低效和零散，设备、技术等配套环节混乱而无序，服务环节未得到重视和发展。
四是水业在政府公益性和市场收益性之间徘徊，资产界定模糊。对于水业资产究竟是公益性资产还是收益性资产，或水业资产中哪部分是公益性资产、哪部分是收益性资产仍没有得到明确的区分。

可见，我国城市水业的产业发展水平不能适应很好地城市水业市场化的需求。只有当我国城市水业产业化解决了上述四方面的问题，各方面规范了，产业发育健全了，才能进行建立相对完善的市场化运作体系，在此之前只能选择性地进行市场化尝试。

傅涛进而强调，BOT（以及TOT）作为一种市场化的项目运作模式，在许多经济转型国家中达到广泛应用，近年来在我国更是如火如荼。在实际运作过程中，许多人将BOT视为产业化手段，事实上BOT是市场化手段。BOT模式之所以在我国流行，与我国水产业化发展水平极其相关。我国大部分城市的水业产业基础差，产权关系模糊，产业发展无法支撑或很难支撑产业链各个环节的整体市场化，只能将单一水厂项目（新建或已建）从水业系统予以割裂，因为单一水厂项目比较容易明确产权和收益，进行市场化运作；但也同时产生了“固定回报”的隐患，以及以后实现整体市场化的障碍。我国第一个连同管网的水业整体收购合同发生在上海浦东，就是由于浦东是新区，没有历史遗留的问题，界定较清楚，容易实行市场化操作；重庆江北自来水公司向中法水务出让60%股权的整体产权交易能够顺利实施，也是由于江北是新区；深水集团股权的出让之所以成功，是由于深圳是新建特区，具有较好的产业化基础，相对于其他城市其市场化机制较健全，所以能进行整体的市场化。

所以，我国城市水业的市场化推进要根据产业化发展水平逐步进行，根据各地城市水业产业化水平，量力而行，实现局部市场化；同时致力于产业发展，通过产业整合、产权改革、产业主体扶持等产业改革手段，优化产业结构、强化市场主体、理顺产业链、清晰产权归属，从而为城市水业市场化运做奠定坚实的产业基础。

（清华大学 王希希报道）场化是利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调节行业资源（包括资本、人才、市场等在内的广义资源），市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础。产业化是市场化的基础，而良好的市场机制又能引导和促进产业化的发展。
产业化是市场化的基础，不可能抛开产业化的现状去谈市场化。没有良好的产业基础，市场机制就无从可谈。想要引入竞争，如果没有成熟、优秀的企业主体就无法形成竞争，即使有竞争也会产生相互压价等低水平、低效率的恶性竞争。如果没有良好的产业化基础就进行市场化，那么政府无从监管，企业经营风险激增，最终会损害公众利益和社会利益。

傅涛认为，要想合理地部署我国城市水业产业化、市场化的发展进程，首先必须对我国城市水业的产业发展现状进行客观且全面的分析与评价。目前我国城市水业的产业化现状主要存在以下几方面的问题：

一是水业产业结构问题。产业整体分散，城市局部垄断。1000多家传统运营企业（或事业单位）和上万家设备、技术企业分布于600多个城市，基本是以城市为范围的封闭经营，产业分散、信息封闭、相对垄断、各自为政，最大的企业市场份额不足3%。因此水业产业发育受到双重束缚，既有垄断而产生的低效，更有规模不足的制约。在目前进行市场化的改革中，产业发育的规模制约，比垄断的制约更大。因为，对于城市水业这种高资本行业，只有形成一定的企业规模，才能够在人才、金融、采购、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。

二是竞争主体问题。城市水业具有经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、经营合同的长期性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性、资本的高沉淀性等特征。这些特征决定了与之相适合的企业主体需要具有从业的长期性，具有稳定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的产业规模和服务品牌。但是受地域经济及其他条件的制约，我国城市水业恰恰缺乏这样的企业主体。无论在产业链的哪一个环节，现有的竞争主体都不够强大，市场份额小，应对市场风险的能力较弱，没有形成自己良好的品牌和声誉。因此在市场竞争中仍然存在很大的风险和不确定性，无法形成良好的市场竞争环境。

三是产业链各环节均发育总体不良，程度不一。城市水业产业链所涉及的投资、建设、管理、技术设备、服务等方面存在不同的发育差距：投资环节未激活，运营环节低效和零散，设备、技术等配套环节混乱而无序，服务环节未得到重视和发展。
四是水业在政府公益性和市场收益性之间徘徊，资产界定模糊。对于水业资产究竟是公益性资产还是收益性资产，或水业资产中哪部分是公益性资产、哪部分是收益性资产仍没有得到明确的区分。
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编辑：全新丽