水业市场化中的完整性讨论

————2004城市水业战略研讨与技术交流会 追踪报道（之二）

在2004城市水业战略研讨与技术交流会中，来自政府、企业、研究部门的各位专家及与会代表就城市水业市场化中的政策、管理、投融资、市场、法律及技术等方面的问题进行了探讨和交流。虽然在大会上没有专门的主题发言讨论城市水业运营中的完整性问题，但是不管是来自政府部门的领导，还是企业的老总，或是研究机构的学者，在他们的发言中都不约而同地谈到了这个问题，谈到了厂网统一运营的需要和必要性。城市水业运营的完整性在这里主要是指水厂或污水处理厂与配套管网的统一运营，这是一个与城市水业产权改革以及后续管理密切相关的重要问题。
在建设部张悦司长的发言中，指出城市水业具有自然垄断性，不仅因为水与公众利益密切相关，同时与水业是通过硬性管网提供服务的特点密不可分的。张司长指出城市水业的发展是以水的社会循环为基础，包含了水的生产、加工和服务环节。无论是城市给水厂还是污水处理厂，都必须与相应的配套管网设施统一结合才能实现水的生产、加工，为公众提供服务，也即是厂网是不可分割的有机整体，虽然它们所处地理空间不同，功用不同，职能不同。厂网的这种特殊联系决定了即使它们的产权隶属不同的主体，也必须视作统一的有机整体进行统筹管理，以保证公众利益的最大化。
北京首创股份潘文堂总经理、北京排水集团杨向平总经理、清华大学水业政策研究傅涛主任、北京大岳咨询公司金永祥总经理等人的发言中都不同程度地介绍了当前水业市场化进程中的产权改革、BOT实践等问题。对于水业改制之前的种种管理低效原因在这里不再作深入讨论，我们在引入市场机制的今天，产权改革是水业市场化的根本基础。为了更好更快的推进城市市场化的进程，产权改革首先在具有生产性质的水厂或是污水处理厂铺展开来，而埋藏于地面之下的管网系统就暂时被分割成另外的一部分，在当前的产权改革中不予考虑。在我们多方积极讨论BOT模式的今天，主要对象仍然是水厂或者污水处理厂，相应的配套管网依旧被分割开来，分别对待。这样子就形成了水厂或污水处理厂经过改制以后以企业化的方式运作管理，管网产权依旧保留在政府手中进行管理和运作的局面。理论上，只要政府和企业之间形成良好的合作机制，厂网产权归属不同的主体并不会影响城市水业的运营。但是在张悦司长、杨向平总经理、傅涛主任等人的发言中也指出实际运行中，往往会因为缺乏整体运营的理念和产权所有者各自为政而带来一系列问题。因此，在水业市场化讨论白热化的今天，我们特别提出水业运营的完整性问题，以引起各方的关注。众所周知，城市水业的重要特征之一就是其具有高沉淀性成本，而这部分沉淀性成本又主要集中的管网系统之上。在城市水业市场化刚起步的今天，水价体制不完善，水价低于成本，企业自然不愿意为这些埋藏深土的管网增加自己的成本，但是当前我国的水价改革进程很快，在北京排水集团杨向平总经理的发言中提到北京的平均污水费为0.82元/吨，预计到2005年能够上涨到1.50元/吨，完全能够支付污水管网的运行和维护。同时，考虑到城市安全性等其它问题，政府理所当然控制了管网产权。这里，我们想强调的一点是产权所有者并不一定就必须是产权的运营管理者，之前，我们已经讨论了水厂或污水处理厂与配套管网之间不可分割的有机整体性，在当前厂网主权分家的形式下，我们需要一种机制来保证厂网运营的完整性。与会代表在会上表示政府拥有管网产权，但是可以通过租赁等形式将管网的运营权和维护权移交给企业，不妨是一种可以确保运营完整性的有效措施，在杨向平总经理的国外经验介绍中，可以看到这种模式在国外也已经很多成功的经验。以下将根据各位专家的发言，着重在几个方面讨论厂网统一运营管理的必要性和重要性。
厂网的统一运营有助于提高效率，具体落实城市水业的全过程管理。这里我们将分别从企业和政府的角度来讨论管理效率问题。对于企业而言，必然要追求成本最低，利益最大化。在城市供水管理中，管网漏失一直是造成水资源浪费的重要原因之一，我国的供水管网漏失现状非常严重，平均漏失率在20%以上，有些城市甚至高达60%。因而降低管网漏失、减少产销差、提高用水效率不仅是城市水管理的重要课题，同时也为企业提供了巨大的隐藏商机。而目前企业管厂，政府管网的局面使得水厂的管理与管网系统的管理出现了脱节，企业无法介入管网系统的改善，只好望“网”兴叹。在国际上，水务企业通过管网管理，降低漏失率，提高效率的实例屡屡皆是，法国、英国、新加坡等国家水务企业通过厂网统一管理已经很好的实现了供水管网漏失率的控制。城市污水处理管理中，尽管管网系统沉积了大量的沉淀性资本，但是管网收集系统是污水处理厂健康运行的基本保障，厂网的统一运营同样可以提高企业的管理效率。对于政府而言，通过租赁或者委托方式将管网交给企业统一管理和维护，一方面可以将管网维护运行的投资风险转移给企业，另一方面也更利于政府集中精力对企业进行监管，提高监管效率。城市的水业管理必须遵循全过程管理的思想，用整体化系统化的观点来统筹管理，则厂网的统一运营成为一种必然，这里最重要的是政府必须完善监管体制，确保城市供水服务和污水服务的安全性，确保公众利益。
厂网的统一运营有助于解决城市水业高沉淀性资本问题，该问题在张悦司长、傅涛博士和杨向平总经理的谈话中均有涉及。统观我国的供水行业，管网系统较为完善，但是漏失现象严重；而污水行业中，污水管网系统还不健全，污水处理设施不到位，建设资金需求量巨大。水厂或污水处理厂与管网是不可分割的水业设施，尽管大部门沉淀性资本沉积于管网系统，需要政府投资扶持建设，但是不能因此而将厂网分离运行。随着我国水价体系的不断完善，在某些城市水价已经支付管网系统的维护和运行。在国际水业管理中，多数国家不管产权结构如何，都采取了厂网统一管理的模式。如，美国、日本、德国等建设以政府投资为主，运行由排污费支付；事业单位运营，实行统一管理，效果较好。英国水业完全私有化，政府管理的水务局改制为上市公众公司，按流域实施厂网系统统一管理，费用由排污费支付；政府设立监管机构，监管力度强。瑞典、澳大利亚等国家的水务项目运作主体由政府直属的事业单位逐步改为改制的企业经营，实施厂网系统管理，以政府投入和污水处理费支付费用。这些成功的国际经验再次说明了不可分割的厂网虽然产权主体不同，但是必须统一运营。
厂网统一运营是政府管制体系的重要组成，与会的发言代表在讲话中均强调了政府监管对于城市水业发展的重要性。如前讨论，城市水业需要贯彻全过程管理思想，建立有效的政府管制体系。当前的水厂或污水处理厂产权改革以及BOT等市场化手段是城市水业市场的准入管制内容之一，但是，我们必须明白我们的水业市场化改革绝对不是简单的产权交易或者简单的卖厂行为，我们的政府管制必须贯穿整个水业的生命周期。这里再次强调厂网统一运营与政府管制的关系，是为了说明政府管制的重要性，它是我国水业能否健康发展的基本保障。
总而言之，厂网统一运营是水业市场化的重要问题之一，是水业产权改革不可忽略的重要组成。
（清华大学 钟丽锦报道）缺乏整体运营的理念和产权所有者各自为政而带来一系列问题。因此，在水业市场化讨论白热化的今天，我们特别提出水业运营的完整性问题，以引起各方的关注。众所周知，城市水业的重要特征之一就是其具有高沉淀性成本，而这部分沉淀性成本又主要集中的管网系统之上。在城市水业市场化刚起步的今天，水价体制不完善，水价低于成本，企业自然不愿意为这些埋藏深土的管网增加自己的成本，但是当前我国的水价改革进程很快，在北京排水集团杨向平总经理的发言中提到北京的平均污水费为0.82元/吨，预计到2005年能够上涨到1.50元/吨，完全能够支付污水管网的运行和维护。同时，考虑到城市安全性等其它问题，政府理所当然控制了管网产权。这里，我们想强调的一点是产权所有者并不一定就必须是产权的运营管理者，之前，我们已经讨论了水厂或污水处理厂与配套管网之间不可分割的有机整体性，在当前厂网主权分家的形式下，我们需要一种机制来保证厂网运营的完整性。与会代表在会上表示政府拥有管网产权，但是可以通过租赁等形式将管网的运营权和维护权移交给企业，不妨是一种可以确保运营完整性的有效措施，在杨向平总经理的国外经验介绍中，可以看到这种模式在国外也已经很多成功的经验。以下将根据各位专家的发言，着重在几个方面讨论厂网统一运营管理的必要性和重要性。
厂网的统一运营有助于提高效率，具体落实城市水业的全过程管理。这里我们将分别从企业和政府的角度来讨论管理效率问题。对于企业而言，必然要追求成本最低，利益最大化。在城市供水管理中，管网漏失一直是造成水资源浪费的重要原因之一，我国的供水管网漏失现状非常严重，平均漏失率在20%以上，有些城市甚至高达60%。因而降低管网漏失、减少产销差、提高用水效率不仅是城市水管理的重要课题，同时也为企业提供了巨大的隐藏商机。而目前企业管厂，政府管网的局面使得水厂的管理与管网系统的管理出现了脱节，企业无法介入管网系统的改善，只好望“网”兴叹。在国际上，水务企业通过管网管理，降低漏失率，提高效率的实例屡屡皆是，法国、英国、新加坡等国家水务企业通过厂网统一管理已经很好的实现了供水管网漏失率的控制。城市污水处理管理中，尽管管网系统沉积了大量的沉淀性资本，但是管网收集系统是污水处理厂健康运行

编辑：全新丽