招投标那些事：8.8亿项目为何两次招标失败？

2015年5月19日，广东省政府采购中心发布了关于汕头6座污水处理厂共计投资15.6亿元的PPP项目包组1失败公告。这是该项目第二次招标失败。

众多大佬抢滩

不同于小项目因无人问津而流标，汕头6座污水厂PPP项目自预审公告放出之日起，便吸引了一干巨鳄。该项目内容为汕头市6座污水厂的投资、建设、运营，合计污水处理总规模26万吨/日，一期总规模13万吨/日，一期总投资约15亿元。从投资来看，无疑是一块肥肉。

然而，这个大规模项目的落地过程并非顺途。2015年2月17日，广东省政府采购中心发布该项目的公开招标资格预审公告，进入招标流程。本着重点项目求质从严的原则，预审公告中，对供应商资格做了较为严格的要求：申请人2013年度经审计财务报表中的净资产总额应不少于20亿元人民币；具有相应生活污水处理设施运营资质，须持有仍在有效期内的国家甲级《环境污染治理设施运营资质证书》；在境内或港澳地区，以BOT、TOT、委托运营等方式正在运营维护的城镇集中污水处理设施的日处理规模不少于30万立方米，其中至少有一座单厂日处理规模在10万立方米或以上的污水处理厂（实际已获付费的商业运营期应不少于一年）。

此外，公告还特意规定：汕头市潮阳区或潮南区政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不得单独或在联合体中以控股形式参与申请本次PPP项目。考虑周全，杜绝闲话。

2月28日，采购方发布预审更正公告，取消了原公告中的“具有相应生活污水处理设施运营资质，须持有仍在有效期内的国家甲级《环境污染治理设施运营资质证书》”的要求。

招标继续进行，在预审结果公告中，可看到该项目不负众望地吸引了众多大佬加入鏖战。碧水源、桑德、北控皆在其中，北排与博天组成联合体、中节能与中环保水务组成联合体，11家名企云集，阵容强大。采购方大约既紧张又激动，发布招标文件后，不知是因出错还是临时有变，又连发了两次变更公告，分别是将投标截止及开标时间“2015年4月15日10:00”更正为“2015年4月20日10:00（北京时间）”；以及将原招标文件中的投标文件递交地点、开标地点更改为“广州市越秀区东风中路309号，广东大厦二楼北江厅”。

此次招标，将汕头市将建的6座污水厂打成了两个包。第一包包含潮阳区和平镇、铜盂镇、关埠镇等3座污水处理厂及配套管网的投资、建设、运营，总设计处理能力共8万立方米/日，一期规模5.5万立方米/日，一期估算投资额约为8.8亿元（含管网建设）。第二包包含潮南区陈店镇、陇田镇、司马浦镇等3座污水处理厂及配套管网的投资、建设、运营。总设计处理能力共18万立方米/日，一期规模7.5万立方米/日，一期估算总投资额约为6.8亿元（含管网建设）。

两次招标失败

这两个投资共15多亿的PPP包，却双双流标了。4月21日，采购方发出项目采购失败公告，失败原因标注为“因投标家数不足法定家数”。

一星期后，采购方整装重新出发，发布了第二次公开招标公告。项目及投资规模与第一次招标一致，且特意标注“本项目不允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审”，以及“投标人可对个别包或全部包进行投标，但应对包内所有的招标内容进行投标，不允许只对包内其中部分内容进行投标”。也就是说，还得从我们之前提到的通过预审的11家企业中选拔，但竞标人可以选择只要第一包不要第二包了。这11家，在第一次招标中，只来了不到3家，那么，第二次招标，情况会发生多大变化呢？

此次重新招标，将包组2的项目成功推销了出去，这3座污水厂项目包由碧水源成功中标。与此同时，采购方又发出了“汕头市6座污水处理厂PPP项目（第二次）包组1失败公告”。文件显示，投标供应商有碧水源、桑德环境与桑德国际联合体、中节能与中环保联合体3家，其中，碧水源和桑德通过资格性和符合性审查，中节能与中环保联合体未通过。仅有2家符合条件的供应商，因而招标再次宣告失败。

8.8亿元项目，为何两次招标失败？

总投资6.8亿元的项目包招标成功，投资8.8亿元的包组1项目却再次招标失败，究竟是为什么？说实话，小编也不知道，只能通过一些蛛丝马迹猜测下。

这两包项目同样地处汕头市潮阳区，边界条件几乎相同，仅有少数几点区别。从招标文件来看，“前期费用清单”一项有较大差别。资料显示，包组1中的前期费用，即征地补偿要比包组2高出4000万。

潮阳区前期费用清单：

潮南区前期费用清单：

此外，包组2中，有2家污水厂的第一年内保证水量为80%，比其余的70%高出5%；污泥处置的“运输最远距离”数据显示，包组1中的距离大约比包组2远出一倍。

以上是流标原因么？可能是原因的一部分，但应当不是全部。

其实根本上两个招标的困难都来自一个很显然易见的原因，常规污水厂每万吨水的造价，目前也就不超过2千万元。以5.5万吨的第一包来看，污水厂造价也就在1.1亿元。而投资人需要付出比常规项目高达八倍的资金，才能获得同样的水量。此外，作为村镇污水，不但污水厂规模小缺乏经济性，支付保障性弱于大城市，项目后期回款风险较高，也是各投资商止步的重要原因。这就解释了为什么在项目前期报名者众，但是当发现项目品质后，大部分企业选择了退出。

8.8亿项目最终花落桑德

第二次招标失败后，采购方没有再发出第三次招标公告，直到6月17日，采购方发布“汕头市潮阳区3座污水处理厂PPP项目预成交公告”，公告称，受汕头市环境保护局委托，于2015年6月2日对汕头市潮阳区3座污水处理厂PPP项目采用竞争性谈判方式进行采购。

原来招标已转为竞争性谈判。

资料显示，此次竞争性谈判有4家公司参与，分别为北京桑德环境工程有限公司&桑德国际有限公司（联合体）、中节能水务发展有限公司&中环保水务投资有限公司（联合体）、广东省广业资产经营有限公司、北京碧水源科技股份有限公司，4家中，桑德评审价最低，为5788万元。这项持续4个月的招标活动终于就此落下帷幕，桑德低调签约。

8月10日，中国政府采购报刊发一篇题为“广东省汕头市6座污水处理厂PPP项目分析”的文章，感慨PPP项目落地之难。文章分4点分析了项目运营的难点，分别为：

1、乡镇财政资金有限，难以支撑污水处理厂项目的建设和运营；

2、乡镇污水厂项目规模效应差，投资吸引力弱；

3、配套管网建设滞后，影响厂区运营；

4、乡镇政府缺乏配套支持，难以科学管理。

此外，文章肯定了该项目中“让社会资本充分竞争”的做法，指出“项目中标价较政府最高限价大比例下浮，各项目报价平均下浮约33.4%，远超政府方预期。”

由此也能看出，对于村镇污水这样的项目，出于融资目的，采用厂网一体化的PPP方式，会带来很多比较难以克服的问题。其实并没有完全发挥PPP项目中各自优势互补的基本要求。本项目的落地艰难，是不是应该从头反思这样的PPP项目模式设计是否合理？此外，E20环境平台近期关注到，甚至农村污水项目，也开始有很多地方用这种泛BOT的PPP模式在操作，我们需要提醒：在这样的操作中，会进一步由于融资模式的过高要求对投资人的绑定，以及项目风险带来的高回报率要求，进一步弱化服务质量的要素占比，在最需要贴身本地化和因地制宜的村镇污水处理领域，加剧PPP项目提升效率的出发点的背离。

此外，现在国内风生水起的“厂网一体化”，我们详细刨析来看，无外乎是污水厂BOT+管网的拉长BT和委托运营（后者效率存疑），从各类项目文本分析，也还是没有看到很强的对效率大幅提升的模式突破的意义（本质还是为了融资）。

本项目两个方面的不利因素全占，好在是在广东，历经艰难，总算还是落了地，可以用一句阿弥陀佛收尾了。

编辑：李艳茹