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“铿锵三人行”之 王守清:“我应该给PPP泼点冷水”

时间:2014-05-22 13:54

来源:中国水网

作者:张凌超

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5月20日清华大学王守清王教授客座中国水网“铿锵三人行”就PPP专题与网友进行了一次宝贵的分享交流。王守清教授幽默地说“我过去努力推PPP,现在要给PPP泼点冷水了。”,理性看待PPP,总结经验教训,避免由“PPP热”走向“PPP过热”。

关于PPP全世界仍未达成共识

王守清教授说,2014年是中国PPP模式的元年,已经形成了相当的社会热度。然而王教授强调,实际上国际对PPP模式还没有达成一个共识,它真正的含义,大家并不十分清楚,每个人的观点也都不同。像加拿大、澳大利亚、英国等国家,都有自己对PPP的定义。王教授指出自己更倾向于加拿大“公共部门和私营部门建立合作经营工作,通过适当的分配和利益分享满足公共需求。”的简洁定义,但这个定义仍旧存在概念模糊的问题。“PPP火起来变成广义的概念,只要政府和企业合作都可以叫PPP。”这样的说法也是不合适的。亚洲开发银行和欧盟则从其特征来定义,双方各自根据优势互补共同去承担社会责任,政府根据公共利益确定对服务、质量、价格的要求,并进行监管。“政府必须授权、政府必须制定规矩、政府必须监管,不监管不行。私营部门必须出钱,不出钱不行。必须长期合作,如果不长期合作容易出现投机现象。为了提高效率和服务水平,私营不承担财务风险同样没有意义,但如果完全交给企业也不叫PPP,所以BOO不认为是PPP。”从特征上面来描述,用国内国外所有的观点去解释,有这样一个好处:不管它叫什么,关键看内涵,只要跟政府谈成了对大家有好处。

PPP模式中政府和企业之间的合作和管理形式一直是个很大的难题。首先,要加强政府对项目的控制。政府授权,提供公共产品公共服务,但如果完全交给民营企业,让民营企业承担社会责任,难免会出问题,因为企业是独立的。如果合同一签二、三十年,合同不完备,老百姓就会不高兴。那么就需要政府用行政力量干预。政府通过占有股份进行调控的话,这个股份的比例就最好是这样的:如果对老百姓非常重要就控股,如果不那么重要就占小股或者不占股。王守清教授在此用PF2的规定做了印证,PF2规定项目股份要分为三大块,第一块必须政府占股份,第二是投资者找股份,第三是投资者在市场上。现在规定必须有一个比例,股份分成三类:有政府的,有投资者的,还有投资者向社会公开寻找的。其次,就是公众参与,公众参与可以让政府控制得以透明化。这个概念类似于最近财政部说的,混合所有制的概念。

搞好PPP需要四法宝

王守清教授说:“其实在一个法制尚在建设中还不够完善的国家里,真正做成功一个PPP项目是非常困难的。”那么想要做好PPP应该注意哪些因素呢?

1.契约精神

首先,王教授主张大家要重视合同,签合同后还需在法律框架下遵守。投资人应该尽量与以及政府部分直接签约,而不要选择其下属职能部门。这样可以避免合同的效力受到个别领导人的牵制,比如因为领导人换届而导致之前签订的合同失效。其次我们还要尽量把自己的利益和政府的利益捆在一起。除了以上两点,投资人还必须将百姓的影响力考虑在内,不要觉得PPP、BOT作为企业和政府签的合同就万事OK了,因为一旦引起老百姓的不满,就会造成社会的不和谐。这种情况下,不管西方政府还是东方政府,首先要牺牲的就是企业。在这种法制和契约精神下,尽量大家有福同享有难同当,我们一定要考虑老百姓。政府和企业都应该重视和遵守契约精神。

2.管好财务投资者的腿脚

由于某些地方政府可能会不守信用,从投资者的角度来说,作为项目协议等“桌面上”能够摆出来的东西一定要合法合理,一旦要走法律程序是可以拿出法律依据保护自身的。但很多企业家过于依赖关系,更相信“桌面下”的东西,就有可能吃亏。当然“桌面下”的在这个阶段不可能没有,但企业必须是具备一定实力可以对政府产生影响的。“对投资者来讲,钱没有砸进去时,政府或是认可你的,一旦钱砸进去就不一样了。当然,和老百姓密切相关的垃圾、污水处理项目,政府一般不会一直拖欠不给钱。”不能让财务投资者随意的进和出,对股东的退出和变换应该有所限制。

3.PPP也要“傍大款”?

再者投资者能够干什么呢?王教授在此指出尽量不要被动,要主动;还有一个办法是,最好不要单独去办,我们要“傍大款”,这个“大款”指的是央企等可以作为强大后盾的对象,这在目前是比较行之有效的方式,但又不能完全去主导,完全主导要看对对方有没有控制力。

王守清教授说:“我曾讲过一千多场课,今年主要是教政府和民营企业,目前很多官员转变过来了。我是持中立观点的,我会告诉你为什么这样考虑,讲完之后以前他们是不管的,现在有很多方法都能解决;以前一签合同是死合同,现在都是活合同,学术界根据显示出的问题去解决。现在要求信息透明,不透明就可能有各种问题出现。主流是应该是通过透明公开来解决问题的,除了涉及到你的技术专利可以不透明,另外一个除非涉及到国家机密,不能一下子放开。现在企业不愿意放开,政府也不愿意放开。另外,公众的知情权和参与权是要有的,“一公布总是有业内人士,总是能提意见的。”

公开透明是个好手段。做到公开透明需要法制的屏障,法就是要解决现实中的问题,如果不能解决问题立法是没有用的。,要进入法制契约的阶段。

4.打碎国有资本形成的“玻璃门”让市场说话

国有经济的覆盖面比较大,是国内PPP发展相较于国外存在的又一问题。王守清教授这次推PPP指出:要不要限制央企、国企的参与,不让它参与肯定不合适,但不能都给它,一个是从项目的规模上不能都给,另外是从项目的股份上,要不要限制它的股份?最彻底的就是不让国有企业参与。 在前期很多数据没有,很多东西很难量化,比较出来的结果就会不准。另一个思路是充分公开竞争,只要是充分竞争,就可以提高效率。

“我们可以有简化的类似的方法,修了三个污水处理厂,可以取一个平均值,现在有第四个污水处理厂,把这个东西交给你来干,你给我报,或者我招标,你给我的东西跟我单方去比差距太大,我干嘛让你干。因为政府去银行借钱比你融资借钱便宜的多,这是很重要的思想。”在前期很多数据没有,很多东西很难量化,比较出来的结果就会不准。总之一定要让市场说话。

PPP职权管理需要顶层设计

中国水的问题难解决,某些时候就会提到九龙治水的问题,也就是部门条块分割的问题。

PPP的事情现在也是各部委都在发声。在13年7月31日李克强总理提出政府采购公共服务后,各部委都在大力推进,落到财政部是PPP,在发改委叫第三方服务,环保部叫合同环境服务,也叫第三方的专业治理服务。在国外的PPP,比如加拿大的并不隶属于任何一个部门,是独立的。财政部在做PPP中心,第一这是好事,财政是有钱的,改变财政资金的投入方式,避免国进民退,促进PPP是好事,但PPP中心在部委的协调上也会有难度。

王守清教授指出,因为PPP涉及面太广,没有任何一个学科可以完全覆盖PPP。在行政管理上没有任何一个部委的职能可以覆盖到PPP。国际组织建议让发展中国家最好成立跨部委的协调机构,叫PPP中心或者叫PPP机构。这一机构的职责权利可以由中央政府来做。让财政部率先进行,已经成立了,慢慢再往这方面发展,起到推动作用,将来如何发展还要根据实际情况。王教授主张顺应我国的政治制度,要真正成立一个跨部委的有形机构,不限制形式,可以是无形的,也可以是有形的,在中国组织结构发生变化很难,建议成立一个无形的机构:比如跨各部委的领导小组。这个机构主要还是从顶层设计角度去考虑,涉及的专业由行业主管去做。在这方面世界各地存在各种各样的形式,像菲律宾就是独立的。而最关键的还是要有一个是顶层设计,比如污水肯定是交给住建部,公路肯定是交给交通部。无形更好些。

在项目管理中要分解结构,PPP能要清晰全面。要是按照这个要求所建立的PPP管理机构一定不能审批项目。不能按传统的方式什么事情都统统交给它。中央的PPP管理机构负责顶层设计,是宏观的,各部委按各自职权也可以有一个对应的PPP管理中心。有的项目不是一个区域,是跨境的,跨境的东西涉及到不同的政府去协调。其次是在具体项目中涉及各职能部门时,不能由投资者跟各个职能部门去谈,这对投资者来说风险很大,前期成本非常高,一定是要深思熟虑。自己跑和政府跑的手续审批时间至少增加3到6个月。市一级如果有这样一个协调机构来统一解决是好的。立法要明确,只能跟市政府签约,有协调方向,提高效率。

混合制推进“合得来才结婚”

关于职责划分的问题,混合所有制的话,找股东一定要根据项目和股东的特点。“跟结婚一样,合得来才结婚,如果父母给我包办真的没办法。”政府占股,也只是在合同里面说明在什么情况下有决策权,其它是不包括的。

国资委副主任写了一篇文章,针对混合所有制,把国资委的国企分成四类,有些是可以的,有些是不可以的;有些是鼓励的,有些是不鼓励的。包括股份的问题,“比如咱们俩志同道合可以有一套规矩,比如就两个股东,实在吵的不行分手,不要把PPP当成非常特殊的东西,对于政府来说只要跟公司签约,跟公司来说只要自己公司治理好没有太大问题。”

加强PPP监管,防止政府信用透支

公共产品、公共服务的评估,归根结底是政府的责任,要政府来承担。我来检测你不符合了要做第二次评估。我们说这种监管是持续的监管,光靠政府肯定不行,光靠企业自己也不行,应该是结合,一个是公众,把所有标准公布。台湾有一个教授说我们这里搞了一个垃圾处理厂,大家都反对,政府说我们已经按照标准做了,你有什么问题随时打电话,如果有问题我们收拾企业,老百姓天天在这盯,盯了半年不盯了,老百姓也觉得没有问题了。

我们应该注重机制、注重透明公开;企业自身要注重品牌、注重抽检,不让老百姓投诉。现在政府说的什么话老百姓都不相信,这是一个大事情。“我们的政府信用有点被透支了。”

PPP并非万能钥匙

总而言之,PPP不是万能钥匙,国际经验基本上有这么几条,第一条项目的范围比较容易鉴定,流域为什么不好弄,因为范围不好鉴定,所有环境介质都得考虑,这是第一个。第二个原则环境效果要容易确定,容易测量计量。环境在这个方面是容易的,但是前面的范围不容易确定。发达国家PPP做得好的,公共项目真的用PPP的只是10%-15%(加拿大,公用基础设施多)。此外,PPP模式推广结合了城镇化的发展需求,在城乡结合部土壤修复和小流域治理的需求是非常普遍的,王守清教授幽默地说“我过去努力推PPP,现在要给PPP泼点冷水了。”理性看待PPP,总结经验教训,避免由“PPP热”走向“PPP过热”。

 

编辑:田皓

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