傅涛：流域生态系统健康管理政策思考

时间： 2015-01-06 09:49

来源：中国水网

作者：傅涛

（一）构建流域管理统-分-统的管理体制

政府行政管理包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等多个方面。而在环保行业，市场监管比较少，社会管理、公共服务、宏观调控是政府行政管理的主要职能。社会管理职能主要指国家通过流域生态功能区划、总量控制、三同时制度、环评制度等依法进行管理。社会管理的基本原则是依法管理，法无授权不可为。公共服务职能主要是指提供污水处理、垃圾处理等公共服务。2013年9月，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，而环保部也在起草采购环保公共服务的指导意见。在市场化条件下，政府将在能社会化采购的范围内开展环保服务的采购，甚至包括科技服务、环评、规划等等。随着政府采购公共服务法规政策的完善，政府采购环保公共服务的机制也将建立起来。资源调控职能包括移民、流域基金、水资源调节、转移支付、产业调控，价格补贴等等。

在流域范围内，我们提倡将流域作为一个整体来管理，并不意味着流域所有的问题、事务都由流域主管部门进行管理。我们认为在资源调控、社会管理方面，应该在流域层面进行统一的调控与管理，由上级授权，建立起流域管理委员会，作为各行政主体的民主协调委员会，承担流域资源协调与环境保护职能，统筹流域管理事务。但是对于公共服务，在我国的行政体制下，应该依行政区划进行分割管理，由各地方政府进行提供。在统一服务效果的层面，通过PPP等模式，加强为流域提供专业化服务的供给，通过流域化服务的公司，实现分割的行政采购在服务效果和服务水准上的统一，最终建立起“统-分-统”的三级管理体系，如下图所示。

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图 1 流域管理的三级管理体系图

以法国Adour－Garonne流域管理机构为例，Adour－Garonne流域管理机构是1960年代法国在传统的部门水管理模式在面对涉水的经济、社会、生态环境等复杂问题无法有效解决的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理机构作为中央政府的派出机构，负责从流域空间上进行涉水问题和事务的管理，主要目的在于流域资源管理。随着涉水事务的增加，流域机构的职能也逐步扩展到水生态环境、提供优质供水等领域。但具体的水污染与水环境质量问题，则由Adour－Garonne流域内各地市政政府负责。地方政府采购的公共服务可以由威立雅、苏伊士这样的专业公司负责实施，通过专业化的水服务公司实现产业链、治理效果上的统一。

（二）推进政府采购公共服务、合同环境服务

促进环保公共服务提供的形式有多种，如特许经营、政府采购公共服务、合同环境服务等。特许经营是指政府授权企业在市政领域推行经营性的项目，如自来水、燃气、公交等，政府定价或者进行价格监管，由服务企业向公众提供服务，并直接向公众收费，是政府采购公共服务的一种重要形式。政府采购公共服务是指政府通过财政以及收取相应公共服务的行政事业性收费，并通过公开招标等方式采购运营或者工程为主的公共服务。随着我国财政体制的改革，地方政府通过跨年度财政列支，为地方政府采购需要长期运营的污水处理、垃圾处理等市政服务提供了可靠的资金保障。合同环境服务是指以环境效果为导向的市场化服务。市场服务主体的收费以服务效果为导向。环境治理可以分为二级开发，环境规划资金的筹备、各个专业环节的整合、各个项目的系统把控，称之为环境一级开发商。在一级开发之后，才有二级开发商，清淤、种树、污水处理、垃圾处理等属于二级开发。以前政府做一级开发商，做集成商，企业做二级开发商。未来面对环境效果的把控，应该有专业化的公司，为中央、地方政府或者流域机构提供面向效果的一级开发服务。环境产业链也将上移。未来5-10年将出现真正面向流域效果，不仅仅是科技效果的标杆项目，为流域管理提供示范。

（三）完善水资源价格定价制度

我国的水价格包括资源价格、工程价格与环境价格。其中，工程价格是基于工程成本而产生的；环境价格是基于修复的，如污水处理费等，不仅要涵盖现实的污水处理价格，还需要涵盖历史的环境修复价格。而资源价格是基于一个流域水资源的稀缺程度、珍贵程度而产生。随着我国水质型、水量型缺水的严重，水资源定价变得必不可少。水资源在一个流域进行统一配置、统一定价，通过资源价格来约束流域内各地方政府的取水、用水与水资源保护。同时，水资源费也是流域管理资金来源之一，通过改革与完善水资源费制度，将有效补充流域治理资金。

（四）流域治理进一步面向效果，需要系统化的设计

流域治理还不能有效实现由点到面的整体效果的主要原因之一是流域问题还缺乏系统的梳理与分析，没有系统地面向效果地设计流域管理与治理问题。以我国污水处理为例，我国污水处理标准越来越高，但是却还有20%的污水直排。直排污水混入水体，造成水体依然黑臭，成为影响我国流域环境治理效果的一个重要因素。相比于升级改造，直排污水没能受到应有的重视。促进流域的环境保护，需要环保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要对流域的治理问题做出系统的诊断分析。

（本文根据傅涛在2014年12月22日“水生态功能区管理应用暨生态流域模式建设学术研讨会”上的发言整理。）

(来源：E20环境平台作者：傅涛时间：2015-1-5）

编辑：田皓